Рекомендуемая ссылка на статью:
Аннотация: В статье представлено обобщение результатов оценки эффективности государственного управления, выполненной в Республике Казахстан с использованием подходов, разработанных Всемирным банком. Показано, что объективность такой оценки способствует повышению качества государственного управления в целом. Сделан вывод о целесообразности обсуждения проблем оценки эффективности государственного управления на экспертной площадке ШОС.
Ключевые слова: административная реформа, система государственного управления, показатели эффективности государственного управления.
Развитие системы государственного управления в суверенном Казахстане связано с историей построения государственности, в ходе которой страна в начале 90-х годов столкнулась с множеством трудностей и препятствий. Возникла объективная необходимость перестройки механизма управления государством, создания новой системы, способной оперативно реагировать на возникающие вызовы, особенно в экономике, и обеспечивать эффективный контроль общественно-политических процессов. По словам Н.А. Назарбаева, для укрепления государственности необходим нестандартный подход[1].
Возникла необходимость разработки методологии оценки качества государственного управления, которая до середины 1990-х годов практически отсутствовала. Это было связано со сложностью задачи по определению конкретных результатов управленческой деятельности и оценке приносимого ей эффекта (или ущерба, в случае принятия некомпетентных управленческих решений). Соответственно, возрос интерес к экспериментальным исследованиям.
В рамках проекта: «Методология эффективности государственного управления» по методикам Всемирного банка был проведен анонимный опрос, в котором приняло участие 604 респондента [Научный отчет…, 2012. С. 26]. Из них возраст 75% опрошенных составил 20–40 лет, 61% опрошенных следят за происходящими событиями, 31% участников причисляет себя к активной части населения, 8% – политикой не интересуются. Полученные результаты состояли в следующем: основной тенденцией в государственном управлении является ориентация на применение методов государственного менеджмента и технологий корпоративного управления, позволяющих государству трансформироваться в так называемый софт-институт, нацеленный на всесторонний учет интересов населения и общества.
Следует отметить, что показатели эффективности государственного управления противоречивы, неоднозначны и трудноопределимы, особенно в случаях, когда они распространяются без должной адаптации на отдельные страны, система управления которыми находится под длительным воздействием ряда негативных явлений (коррупция, бюрократия, низкое качество государственных услуг и др.).
Вопрос оценки эффективности государственного управления в Республике Казахстан нельзя отнести к числу проработанных, хотя расходы на функционирование системы достаточно велики, а запрос общества на информацию о результатах более чем очевиден. Без их объективного измерения многие намеченные планы в реальности могут оказаться несбывшимися, силы и средства – бессмысленно растраченными, важные общественные и частные ценности – разрушенными. В рамках проводимой административной реформы научно обоснованная оценка эффективности имеет и несомненную практическую ценность, давая возможность подсчитать, во сколько обошлись и насколько правильно были приняты конкретные решения, а также какой результат они принесли. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля и совершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и качества принимаемых решений.
Измерение эффективности государственного управления связано с формированием системы показателей, отражающих качественные характеристики государственных институтов, компетенции государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством и др. [Реформирование системы…, 2005].
Здесь следует обратить внимание на одно важное требование методологического характера: эффективность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, отражающим содержание этого решения и обусловленных его принятием результатов. Представляется, что наиболее адекватный подход к выбору критериев, используемых для оценки эффективности, заключается в применении модели «цель – результат – интересы».
Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна на основе определения таких показателей, как объемы выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимые с расходами; достижение установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровень удовлетворения потребностей населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется опросами населения, а также анализом жалоб и предложений граждан [Андасбаева А.Е., 2012. С. 150]. Одним из возможных направлений является расширение сферы применения методики PART (Program Assessment Rating Tool), разработанной в США[2] (подробнее об особенностях адаптации этой методики к российским условиям, а также совершенствовании подходов к определению целевых индикаторов государственных программ см. [Марголин А.М., 2013]).
Эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации до местного самоуправления, от местного уровня до регионального, от регионального до центрального и государства в целом [Кубаев К.Е., 2013. C.24]. На каждом из отмеченных уровней управления эффективность должна измеряться своими показателями, соответствующими целям его развития и характеризующими соотношение степени достижения этих целей (т.е. результатов) с осуществленными затратами. При этом высшим критерием эффективности системы ГУ в целом служит полнота реализаций ее функций. В обобщенном выражении это – обеспечение устойчивости функционирования политической системы и общества, а также целостности, единства и безопасности государства, включая защиту интересов всех групп населения, прав и свобод граждан.
При проведении оценки эффективности необходимо, на наш взгляд, уделить внимание сопоставлению:
а) формулировок целей, на достижение которых должно быть направлено государственное управление, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
б) целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными на основе принятия решений и выбора механизмов их исполнения;
в) объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами;
г) общественных издержек на государственное управление с достигнутыми результатами управленческой деятельности.
При обосновании эффективности целесообразно разграничить понятия «эффективность» и «результативность» государственного управления [Тенденции развития…, 2013. С. 184]. Эти понятия взаимосвязаны, но не тождественны, и смешивать их не следует.
В настоящее время государственное управление в Республике Казахстан реализуется путем встраивания в деятельность государственных органов специальных механизмов (административных регламентов и проч.), обеспечивающих выполнение государственными служащими поставленных перед ними задач [Саменов А.С., Сабантаев А.С., 2011. С. 23].Эта деятельность находит свое отражение в трех важнейших сферах – политической, правовой и социально-экономической, имеющих свои традиции и специфику организации работы. Однако каких-либо методик оценки эффективности функционирования каждой из этих сфер, учитывающих страновые особенности, к сожалению, нет. Поэтому при решении практических задач оценки эффективности мы использовали методику Всемирного банка[3] и в рамках проведенного исследования ориентировались на применение следующих показателей[4]:
- учет мнения населения и подотчетность государственных органов (Voice and Accountability);
- уровень политической стабильности и отсутствие насилия (Political Stability and Absenceof Violence);
- эффективность работы правительства (Government Effectiveness);
- качество законодательства (Regulatory Quality);
- верховенство закона (Rule of Law).
Для получения результатов была разработана анкета и проведен опрос населения. По показателю «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» результат составил 63%. При расчете показателя «уровень политической стабильности и отсутствие насилия» применительно к Республике Казахстан были выбраны и рассмотрены следующие 15 индикаторов: ВВП на душу населения, рост уровня инфляции, внешнеторговый оборот страны, государственный бюджет, затраты на охрану окружающей среды, номинальный денежный доход, среднемесячная заработная плата, численность населения, младенческая смертность, прирост населения, число зарегистрированных преступлений, число лиц, совершивших преступления, численность осужденных, число преступлений, совершенных по линии терроризма, индекс демократии.
Анализ показал, что 11 из 15 индикаторов выразили положительную динамику. Соответственно, используя простой метод пропорциональных величин, получаем, что уровень политической стабильности и отсутствия насилия в Казахстане составил 73%.
Итоговая оценка по показателю «Эффективность работы правительства (Government Effectiveness)»была получена на основе анализа трех индикаторов (рисунок 1):
- выполнение государственных программ,
- исполнение бюджета,
- повышение уровня жизни населения.
Рисунок 1. Базовые показатели эффективности работы правительства
Эти индикаторы охватывают наиболее проблемные сферы социально-экономической жизни и имеют высокий социальный приоритет.
По первому показателю по пятибалльной шкале оценка составила 48,6%, что говорит о слабой эффективности реализации государственных программ. При этом общий бюджет программ только за 2010–2012 годы составил более 3 трлн. тенге (около 40 млрд. тенге из которых не были освоены в установленные сроки). Например, несмотря на имеющиеся достижения, за годы реализации Государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития структура экономики Казахстана сохранила сырьевую направленность, доля обрабатывающей промышленности в ВВП составила 10,9% при плане 12,5% (2014 год); продолжает сокращаться количество организаций, выполняющих исследования и разработки (сократилось на 17%) [Аналитическая записка…, 2012. С. 9].
Оценка выполнения некоторых государственных программ в Казахстане представлена на рисунке 2. Из нее следует, что риски недостижения целей, содержащихся в стратегических программных документах развития страны, весьма существенны.
Рисунок 2. Индикатор эффективности исполнения государственных программ (пятибалльная шкала оценки)
Целесообразно обратить особое внимание на индикатор, по которому проводилась оценка уровня жизни населения. С учетом статистики по фактическому размеру номинальных доходов и темпам их роста величина индикатора составила 90,9%, что свидетельствует о его устойчивом повышении и росте социальной стабильности в обществе.
Поскольку на достаточно высоком уровне находился и индикатор уровня исполнения бюджета, то, в целом, выполненные расчеты подтвердили весьма позитивную оценку результатов деятельности Правительства за 2012 год по двум из трех ключевых индикаторов. При этом интегральная оценка работы правительства в 2012 году, учитывающая и недостаточную эффективность в реализации государственных программ, составила 77,4%.
Оценка показателя качества законодательства (Regulatory Quality) и верховенства закона (Ruleof Law) проведена на основе следующих индикаторов: социологический опрос для определения уровня доверия населения к органам прокуратуры – 58,4%; совершенствование прокурорского надзора за соблюдением законности – 75%. При определении второго индикатора учитывались данные об удельном весе удовлетворенных судом заявлений по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц в общем объеме рассмотренных дел с вынесением решения (составил 50,3%, при запланированном уровне не более 51,5%[5]). В целом показатель верховенства закона для условий Республики Казахстан составил 71%.
Полученные результаты оценки эффективности государственного управления в Казахстане позволили сделать следующие выводы: в стране углубился процесс формирования современной модели государственного управления, где во главу угла поставлены интересы потребителей, общества, что улучшает систему взаимоотношений «государство – население». Органы госуправления ориентированы на повышение результативности своей деятельности, качественное управление получаемыми результатами, повышение уровня жизни населения [Maidurova A., 2013. PP. 212–226]. Характерно, что в этом контексте в качестве приоритета национального развития определена борьба с коррупцией.
Представляется, что рассмотренный в настоящей статье опыт Республики Казахстан в области оценки эффективности государственного управления может оказаться актуальным и для других стран Шанхайской организации сотрудничества. Тематика объективного определения эффективности государственного управления, на взгляд автора, настолько значима, что заслуживает создания специальной экспертной площадки для ее обсуждения и обмена лучшими практиками в рамках ШОС.
Литература
Аналитическая записка по эффективности государственного управления // АГУ при Президенте Республики Казахстан. Астана, 2012.
Андасбаева А.Е. Эффективность государственного управления в Казахстане // Вестник КазНУ, 2012.
Кубаев К.Е. Эффективное государственное управление / Монография, Алматы. 2013.
Марголин А.М. Критерии эффективности при реализации государственных программ // Научно-политический журнал «Государственная служба», №2 (82) март-апрель, 2013.
Научный отчет о выполнении проекта «Методология эффективности государственного управления» // АГУ при Президенте Республики Казахстан, 2012.
Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан. Алматы: КИСИ при Президенте Республики Казахстан, 2005.
Саменов А.С., Сабантаев А.С. Система оценки эффективности деятельности государственных органов – новый этап развития государственного управления /«Экономика. Финансы. Исследования». 2011. №3.
Тенденции развития государственного управления в Республике Казахстан / Коллективная монография. Астана: Акад. гос. упр. при Президенте Республики Казахстан. 2013.
Maidurova A. Control as a method for Ensuring Quality of Public Services in the Republic of Kazakhstan.// Public policy and administration. 2013. №12 (2).
[1] Н. Назарбаев. Современное государство для всех: Пять институциональных реформ // Выступление Президента Республики Казахстан, председателя партии «Нур Отан» на XVI съезде партии 11 марта 2015 года. http://www.akorda.kz/
[2] Using the Program Assessment Rating Tool as a Management Control Process // U.S. Environmental Protection Agency Office of Inspector General, September 12, 2007.
[3] Качество государственного управления // Центр гуманитарных технологий.ISSN 2310-1792 / (электронный ресурс http://gtmarket.ru/ratings/governance-matters/governance-matters-info)
[4]Барциц И.Н.Показатели эффективности государственного управления // Электронный ресурс http://pvlast.ru/archive/index.433.php
[5]Материалы круглого стола на тему «Верховенство закона в Республике Казахстан», проведенного Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с Казахским гуманитарно-юридическим университетом. Астана, 2013 .
