Анатолий Адамович. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации

Рекомендуемая ссылка на статью:

Государственная служба Российской Федерации в новейшее время как государственный, социальный и правовой институт де-юре существует с момента вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». За минувшее время она прошла довольно сложный путь своего становления и развития. Есть определенные достижения. В целях повышения ее эффективности были разработаны федеральные программы: «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» (выполнение продлевалось до 2008 года включительно) и «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)».

Цель второй программы – «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации… посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики»*.

Для достижения данной цели предусматривалось решение двадцати пяти задач, были определены сроки и этапы реализации: первый этап – 2009–2010 годы, второй этап – 2011–2013 годы. Планировалось выделение из федерального бюджета 691 млн руб. Также в программе были предусмотрены ожидаемые результаты от ее реализации по пятнадцати направлениям. Контроль реализации мероприятий  должен был осуществлять государственный заказчик, координатор программы – Администрация Президента Российской Федерации.

Время реализации второй программы истекло. И, естественно, есть смысл подвести итоги и определить основные направления дальнейшего совершенствования государственной службы. Несомненно, что это должна делать Администрация Президента Российской Федерации как координатор, а также основные исполнители мероприятий программы. Не остается в стороне от этого и общество в лице организаций, представителей науки, средств массовой информации и т.д.

Анализ публикаций о государственной службе, выступлений в электронных средствах массовой информации по поводу дальнейшего развития этого института  выявил различия мнений и подходов в отношении данного вопроса. Но в подавляющем большинстве они касаются качественных характеристик указанного института, не затрагивая его статуса, то есть места и роли государственной службы в системе органов государственной власти, механизме государственного управления.

Много сделано по сравнению с предыдущими периодами для  регламентации государственной службы: были введены антикоррупционные стандарты, установлена единая система запретов, ограничений, обязанностей. Сформированы и реализуются программы подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих, развития системы дополнительного профессионального образования и т.д.

В то же время ряд задач решается крайне медленно или вообще не решается. Например, первой программой предусматривалось обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы. На практике даже в случаях объективной необходимости взаимосвязи и взаимодействия нет.  Нередко их нужно налаживать в  «ручном режиме».

Планировалось «формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации». Здесь сделано немало, хотя есть еще над чем работать, в частности, над созданием процессуальных правовых норм, регламентирующих координацию деятельности органов, в которых осуществляются военная и правоохранительная службы.

До настоящего времени не принят закон о правоохранительной службе. Есть акты, которые регламентируют деятельность федеральных служб, осуществляющих те или иные правоохранительные функции, но нет закона о правоохранительной службе, хотя он предусмотрен Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации». Прошло более десяти лет с момента принятия Закона № 58-ФЗ, но специального документа такого же уровня о правоохранительной службе так и не появилось. И причина не в медлительности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принятие такого акта  потребует ответа на многие вопросы, в том числе затрагивающие статус  государственной службы в правовом демократическом государстве.

Не решается задача создания системы управления государственной службой. Согласно статье 16 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации», «…система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе».

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», «…до образования федерального органа по управлению государственной службой и государственных органов субъектов Российской Федерации по управлению государственной службой функции этих органов … выполняются государственными органами (аппаратами государственных органов)…»*.

В результате – ключевыми элементами управления  в этой сфере стали подразделения государственной службы и кадровой политики в государственных органах, подчиненные руководителям этих органов. Подразделения эти друг с другом никак не взаимосвязаны и объективно не могут выполнять те задачи, которые были предусмотрены Законом. В результате система управления государственной службой, задуманная и даже утвержденная в правовом отношении, отсутствует. И это негативно сказалось на результатах реализации Программы реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы). Многие запланированные мероприятия выполнены частично или еще выполняются. Поэтому скорее всего может повториться то, что было с первой Программой, сроки выполнения которой были увеличены. Несомненно, определять основные направления развития государственной службы – компетенция руководства страны. Однако анализ состояния этой системы, эффективности ее функционирования, отношения общества к ней позволяют предполагать несколько возможных вариантов дальнейшего развития государственной службы.

• Продлить сроки выполнения второй Программы реформирования и развития государственной службы Российской Федерации с целью достижения всех результатов, ею предусмотренных.
• На фоне все усиливающейся, зачастую обоснованной критики государственной службы предложить новую концепцию реформирования государственной службы, реализация которой, в конечном итоге, может привести к существенному снижению эффективности функционирования и разрушению данного института, что вызовет крайне негативные последствия для общества и государства.
• Ничего существенного не предпринимать. Реагировать на отрицательные факты, изредка осуществляя привлекательные для какой-то части общества действия по совершенствованию функционирования государственной службы.

Выбор и реализация того или иного варианта зависит от политической воли, трансформации модели государственного управления, реакции общества на состояние государственной службы, влияния соотношения всего спектра положительных и отрицательных параметров внешнего фактора.

Необходимо учитывать, что в настоящее время внешний фактор может оказывать весьма существенное влияние как на общество, так и на государственную службу. Если до недавнего времени построение системы государственной службы во многом определялось противостоянием мировых систем, в том числе и военным, то сегодня нельзя не учитывать международную конкуренцию, в которой могут использоваться как силовые, так и не силовые методы. Причем определенные силы рассчитывают на установление мирового господства путем «манипуляционного контроля над всеми субъектами военного противостояния» [Якунин, Багдасарян, Сулашкин, 2009. С. 16]. «В отличие от прежних моделей такого рода под управленческий контроль берутся не сами объекты, а их мотивации. Боевые операции с традиционными для прежних эпох вводом войск и оккупацией территорий теряют актуальность. Все решаемые посредством них задачи могут быть достигнуты теперь в ином, не силовом формате» [Якунин, Багдасарян, Сулашкин, 2009. С. 16]. Другими словами, противник способен формировать мотивы поведения и управлять ими. Объектом такого управления, в первую очередь, являются государственные служащие. Через них оказывается деструктивное воздействие на систему государственного управления, на органы, обеспечивающие безопасность государства.

Субъекты, использующие не силовые методы воздействия, объективно заинтересованы в максимально полной информации о государственных служащих, членах их семей, родственниках и знакомых, т.е. обо всем, что можно использовать в целях воздействия на то или иное лицо путем формирования и управления мотивами его поведения.

Необходимо учитывать, что и отдельные отечественные криминальные структуры занимаются сбором такой информации с целью ее использования для склонения интересующих их государственных служащих к противоправным деяниям в интересах названных структур.

Глава государства неоднократно обращал внимание на неэффективность государственной службы. Основная причина в том, что не выполняются  надлежащим образом функции.

Во-первых, это связано с недостаточным уровнем профессиональной подготовки многих государственных служащих, отсутствием у многих из них опыта практического выполнения служебных обязанностей.

Во-вторых, проблемой остается безответственность ряда государственных служащих, порожденная неконкретностью определения их обязанностей. Нередко обязанности государственных служащих нацелены на достижение каких-то промежуточных, но не конечных результатов деятельности того или иного государственного органа. Поэтому сегодня речь должна идти «о персональной ответственности каждого управленца за достижение результата»*.

В-третьих, на функционировании института государственной службы отрицательно сказывается коррупция в системе государственных и муниципальных органов, которая все более приобретает системный характер, превращаясь в антисистему управления. Не служение обществу, стране, а стремление как можно быстрее и любой ценой разбогатеть, стало основной целью жизни и деятельности многих государственных и муниципальных служащих.

Сейчас принимаются меры по противодействию коррупции, совершенствованию государственной и муниципальной служб. Но общество ожидает, что эти меры будут более оперативные, эффективные, решительные и рациональные. В последнее время все настойчивее формируется мнение о необходимости наведения порядка в стране. Под порядком понимается ужесточение ответственности за исполнение законов и состояние дел в муниципальном образовании, субъекте Российской Федерации, в той или иной отрасли, подведомственной федеральному органу исполнительной власти и т.п.

Как реакция на это мнение все более и более расширяются субординационные связи и отношения в системе государственного и муниципального управления, которые вытесняют координационные, реординационные и кооперационные связи. Это, с одной стороны, влияет на государственную и муниципальную службы, служит одной из причин их бюрократизации и коррупции, безынициативности и безответственности многих государственных и муниципальных служащих.  С другой стороны, эти же проблемы порождает и правовой статус государственной службы, который направляет трансформацию государственной службы (по аналогии и муниципальной службы) в сторону превращения ее в институт, обслуживающий интересы лиц, замещающих государственные должности (муниципальные должности) и должности представителей нанимателя. В результате государственный служащий работает не столько на государство, общество (муниципальный служащий – на местное сообщество), сколько на тех, кто его принял на службу и управляет им в процессе ее прохождения. Видимо, уже назрела необходимость внести изменения в статью 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации» и изложить ее в следующей редакции: «Государственная служба есть профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной службы по исполнению полномочий Российской Федерации (субъектов Российской Федерации) в соответствии с наделенной компетенцией».

Соответственно, часть 1 статьи 6 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, по исполнению в соответствии с наделенной компетенцией полномочий муниципального образования, избирательной комиссии муниципального образования».

Такие изменения в законах позволят государственным служащим (муниципальным служащим) осуществлять свою служебную деятельность не в интересах государственного (муниципального) органа или представителя нанимателя, а в интересах государства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, но в строгом соответствии с наделенной законодательством компетенцией.

Институт государственной службы будет изменяться, а равно с ним будет меняться и институт муниципальной службы. И крайне важно, чтобы эти трансформации осуществлялись не спонтанно, а целенаправленно в интересах человека, общества и государства.

Литература

Якунин В. И., Багдасарян В. Э., Сулашкин С. С. Новые технологии борьбы с российской государственностью. М.: Научный эксперт. 2009. 424 с.

* Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «0 федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)». // «Российская газета». 2009. 11 марта. № 40.

* Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 437.

* Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года // http://kremlin.ru/transripts/19825/work