Тигран Занко. Несозданные министерства

Практика управления

Рекомендуемая ссылка на статью:
Тигран Занко. Несозданные министерства // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,
2015, №5 (97)
.
Тигран Занко, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления и права МГИМО(У) МИД России (119454, Москва, проспект Вернадского, 76), доцент кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. E-mail: tigranzanko@gmail.com

Аннотация: Статья посвящена рассмотрению предложений по созданию новых федеральных органов исполнительной власти, аргументов и контр-аргументов в пользу таких преобразований. Основной акцент в исследовании делается на несозданные по тем или иным причинам федеральные министерства. Приведённые в статье примеры преобразований в целом обозначают вектор развития структуры федеральных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: административная реформа, федеральное министерство, федеральное агентство, федеральная служба, преобразования органов власти.

Современная система федеральных органов исполнительной власти получила своё правовое закрепление в контексте административной реформы с принятием Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». «Трёхвидовая» (или как указывается в некоторых источниках, «трёхзвенная») система, состоящая из федеральных министерств, агентств и служб, остаётся неизменной, однако за прошедшие 11 лет [Барциц, 2008. С. 40] произошли значительные изменения и преобразования структуры федеральных органов исполнительной власти[1],[2].

Цель данной статьи не в исследовании состоявшихся изменений, а, наоборот, в изучении различных неосуществлённых инициатив, высказанных идей и планов по созданию принципиально новых федеральных органов исполнительной власти.

Одной из тенденций в развитии структуры федеральных органов исполнительной власти стало создание министерств по территориальному принципу. Так, были созданы Министерство по развитию Дальнего Востока, Министерство по делам Крыма (предполагается его упразднение к 1 декабря 2015 года), Министерство по делам Северного Кавказа. Высказываются идеи по созданию отдельного министерства по делам Арктики[3], поскольку данный регион является стратегически важным для страны. Возможно, орган, занимающийся вопросами развития Арктической зоны, может быть создан как федеральное агентство, т.е. будет, в основном, выполнять координирующие функции.

Предлагалось воссоздание самостоятельного министерства торговли. Такую инициативу 1 июня 2006 года озвучил Председатель правительства М.Е. Фрадков. Примечательно, что сам М.Е. Фрадков возглавлял одноимённое министерство до его упразднения в 2000 году. Против создания министерства торговли высказался заместитель министра экономического развития А.В. Шаронов: «C тех пор, как торговля была разгосударствлена и либерализована, иметь отдельное министерство – это слишком»[4]. Впоследствии в 2008 году функции выработки государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере торговли были переданы от Министерства экономического развития и торговли преобразованному Министерству промышленности и энергетики.

Высказывалась идея создания отраслевого министерства рыбного хозяйства либо министерства возобновляемых природных ресурсов, в компетенцию которого входили бы также вопросы лесного и охотничьего хозяйства[5]. С инициативой в 2013 году выступил руководитель федерального агентства по рыболовству А.А. Крайний. В контексте преобразований предлагалось упразднить Росрыболовство и Рослесхоз, а также передать полномочия Министерства сельского хозяйства, Министерства природных ресурсов и экологии, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования вновь создаваемому Министерству и подведомственной ему службе, наделённой контрольными полномочиями в данной сфере. С темой возобновляемых ресурсов непосредственно связана область переработки отходов и вторичных ресурсов. Так, в 2014 году Минстрой России выступил с предложением по созданию федеральной службы по регулированию рынка переработки отходов и вторичных ресурсов – «Росвторресурс»[6].

По мнению президента РАН В.Е. Фортова, с целью разрешения серьёзнейших проблем в науке необходимо создание министерства науки и техники[7]. Идея создания подобного министерства в обновлённой системе федеральных органов исполнительной власти не нова – до 2000 года действовало Министерство науки и технологий Российской Федерации, функции которого были переданы Министерству промышленности, науки и технологий Российской Федерации, которое, в свою очередь, просуществовало до 2004 года, а функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в данной сфере были переданы Министерству образования и науки. Это один из наиболее ярких примеров создания новых механизмов управления и изменения подведомственности важнейшей сферы на протяжении относительно небольшого, с точки зрения государственного управления, периода времени.

Инициативы по созданию новых министерств звучат и на самом высоком уровне. Так, Президент Российской Федерации В.В. Путин не исключает идею создания министерства космоса. С таким предложением В.В. Путин выступил в 2013 году на совещании по развитию космической отрасли во время своей рабочей поездки в Дальневосточный федеральный округ. Президент отметил, что «Россия должна сохранить статус ведущей космической державы, а результаты космической деятельности должны давать большую практическую отдачу…», для этого одной из принципиальных задач является определение структуры управления самой отраслью. Президент обозначил организационные причины такой необходимости: существуют министерства, у которых нет комплекса, которым они руководят, а занимаются только вопросами выработки методики, в то же время «в космической отрасли практически всё принадлежит государству, либо государство имеет контрольный пакет»[8], а создание министерства космоса позволило бы также консолидировать ракетно-космическую промышленность.

Существует противоречивая информация о возможности создания министерства малого бизнеса путём слияния МСП банка, Агентства кредитных гарантий и профильного департамента Министерства экономического развития Российской Федерации[9]. В свою очередь, против создания такого министерства высказался Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Президенте Б.Ю. Титов, аргументировав свою позицию тем, что перечисленные структуры – это прежде всего финансовые институты, занимающиеся инвестиционной деятельностью, а специальный орган управления малым бизнесом необходимо «создавать на базе системных организаций, которые занимаются всем комплексом проблем развития всего бизнеса, а не только малого»[10].

Председатель комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам семьи, женщин и детей Е.Б. Мизулина поддерживает идею создания министерства семьи и демографии[11]. По мнению Е.Б. Мизулиной, демография является одной из важнейших проблем в стране, соответственно, вопросами государственного управления в этой сфере должен заниматься самостоятельный орган в статусе министерства, а не отдельный департамент. Со схожим предложением выступал и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка П.А. Астахов[12], в том числе, особое внимание в деятельности нового министерства он предлагал уделять вопросам детей-инвалидов и сирот. По словам П.А. Астахова, управление в этой сфере на данный момент осложнены тем, что функции распределены между 19 федеральными органами исполнительной власти.

С течением времени те или иные планы преобразований в системе федеральных органов исполнительной власти могут приобретать новую форму реализации. Так, ещё в 2010 году министр экономического развития Э.С. Набиуллина поддержала идею создания министерства финансовых рынков — «мегарегулятора» для контроля за инвестиционными и страховыми компаниями, а также финансовыми рынками[13]. Однако после утверждения Э.С. Набиуллиной в качестве Председателя Центрального банка в 2013 году были сначала объединены Федеральная служба по финансовым рынкам и Федеральная служба страхового надзора, а их полномочия были переданы Центральному банку, т.е. вовсе выведены из сферы компетенции исполнительной власти.

Сложно представить сферу деятельности, не охваченную полномочиями определённого органа исполнительной власти. Новые министерства зачастую образуются на основе уже существующих. Так, на основе преобразования Роспатента предлагается учреждение министерства по авторским правам[14]. Основная идея – обеспечить сосредоточение различных инструментов и государственных услуг в сфере создания, правовой охраны, использования и защиты интеллектуальной собственности.

Не менее важными представляются предложения о новых федеральных службах и федеральных агентствах. Так, например, в разное время звучали идеи по созданию новых органов власти в системе управления юстицией. Федеральная служба пробации[15]должна была осуществлять государственный контроль и реализацию государственной политики в области исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы. Федеральная служба судебной охраны[16] – расследовать преступления, совершённые в отношении судей и самими судьями. Инициатива по организации федеральной службы расследований[17] воплотилась в создании Следственного комитета Российской Федерации.

Федеральная служба расследований в Российской Федерации подразумевала некую аналогию с американским ФБР (FBI – Federal Bureau of Investigations, Федерального бюро расследований), а Федеральная служба по надзору за безопасностью средств медицинского назначения и пищевых продуктов[18] должна была стать аналогом американского Управления по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (FDA – Food and Drug Administration), объединив функции Росздравнадзора, Роспотребнадзора и Росздрава, став, таким образом, «мегарегулятором» на потребительском рынке.

В числе проектов федеральных агентств также можно назвать федеральное агентство по охране памятников ЮНЕСКО[19] (ранее вопросами охраны памятников культуры в целом занималась Росохранкультура, упразднённая в 2011 году); федеральное агентство по делам ветеранов[20] (на данный момент вопросы поддержки ветеранов распределены между Минобороны России, Минтрудом России и Минздравом России, что приводит, по мнению авторов предложения, к размытию ответственности и понижению качества государственного управления в этой сфере); федеральное агентство по государственной службе[21] (на данный момент вопросами управления в этой сфере занимается Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Минтруда России).

В данном исследовании была сделана попытка собрать воедино и систематизировать различные предложения, которые касаются преобразований в системе федеральных органов исполнительной власти, проследить некоторые формы таких преобразований, обозначить субъектов выдвижения инициатив. Представленный материал в очередной раз подтверждает, что система и структура федеральных органов исполнительной власти находятся в постоянной динамике, отвечая вызовам времени и потребностям общества, а соответственно, и задачам, стоящим перед государством. Однако подобные предложения в очередной раз поднимают вопросы научно-обоснованных критериев целесообразности внесения изменений в структуру органов власти, формы нормативного закрепления такой структуры – законодательной или подзаконной [Барциц, 2003. С. 30].

Ещё одной важной научной и практической проблемой является определение темпа и периодичности преобразований, так как любые, даже самые необходимые преобразования в системе органов власти, ломают устоявшийся порядок управления, создают на некоторое время «управленческий вакуум», который связан с начальным организационным периодом в деятельности преобразованного или вновь созданного органа власти; а также приводят к ситуации, при которой каждые несколько лет изменяется механизм управления важнейшими сферами государственного управления.

Литература

Барциц, И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект: монография / И.Н. Барциц. Москва: Формула права, 2008. 508 с.

Барциц, И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия конституции Российской Федерации. Федерализм. 2003. № 3. с. 30.


[1] Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2290

[2] О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22. Ст. 2754

[3] Нечаев В. / Вячеслав Нечаев // Известия. – 2014. – 4 декабря. – Режим доступа: http://izvestia.ru/news/580281

[4]Климюк С. Для Фрадкова торг уместен [Электронный ресурс] / София Климюк // Газета.ru. 2006. 1 июня. – Режим доступа: http://www.gazeta.ru/2006/06/01/oa_201991.shtml

[5]Писарёва К. Росрыболовство раскинуло сети на министерство [Электронный ресурс] / Ксения Писарева // Коммерсант.ru. 2013. 18 января. Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc-rss/2106584

[6] Погосян А. Отходами займётся новая федеральная служба [Электронный ресурс] / Арсений Погосян // Известия. 2014. 5 августа. Режим доступа: http://izvestia.ru/news/574831

[7] Российской науке нужны новые закон и министерство [Электронный ресурс] // РИА Новости. 2014. 5 февраля. Режим доступа: http://ria.ru/science/20140205/993240013.html

[8] Совещание о перспективах развития космической отрасли [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. 2013. 12 апреля. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/17885

[9] Милюкова Я. Министерство малого бизнеса [Электронный ресурс] / Яна Милюкова, Светлана Бочарова // РБК. 2015. 24 февраля. Режим доступа: http://rbcdaily.ru/economy/562949994106868

[10] Титов не поддержал возможность создания министерства малого бизнеса [Электронный ресурс] // РИА Новости. 2015. 24 февраля. Режим доступа: http://ria.ru/economy/20150224/1049350446.html

[11]Мизулина поддерживает идею создания министерства семьи [Электронный ресурс] // РИА Новости. 2013. 30 июля. Режим доступа: http://ria.ru/society/20130730/953010804.html

[12] Астахов: новое детское ведомство не должно ограничиться бедами сирот [Электронный ресурс] // РИА Новости. 2013. 21 января. Режим доступа: http://ria.ru/interview/20130121/919050288.html

[13] Арабов П. Министерство финансовых рынков [Электронный ресурс] / Павел Арабов // Известия. 2010. 6 декабря Режим доступа: http://izvestia.ru/news/368821

[14]Панов П. Роспатент превратят в министерство по авторским правам [Электронный ресурс] / Павел Панов, Светлана Поворазнюк // Известия. 2013. 26 марта. Режим доступа: http://izvestia.ru/news/547365

[15] Перспективы создания службы пробации в России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Воронежской области. 2013. 27 марта. Режим доступа: http://ombudsman-vrn.ru/index.php/2013-03-21-13-40-29/vzaimodeistvie-s-gosudarstvennimi-organami/343-perspektivy-sozdaniya-sluzhby-probatsii-v-rossii

[16]Барщевский М. Суд идёт. Сам [Электронный ресурс] / Михаил Барщевский, Андрей Клишас, Сергей Пашин, Михаил Федотов // Российская газета. 2015. 12 марта. Режим доступа: http://m.rg.ru/2015/03/13/sud.html

[17] Что такое ФСР? [Электронный ресурс] // URAL.RU. 2001. 16 мая. Режим доступа: http://www.ural.ru/news/life/2001/05/16/news-7938.html

[18] В России создадут «мегарегулятор» потребительского рынка [Электронный ресурс] // Лента.ru/ 2007. 9 февраля. Режим доступа: http://m.lenta.ru/news/2007/02/09/regulate/

[19] Козлов П. Управление памятниками ЮНЕСКО в России отдадут новому ведомству [Электронный ресурс] / Петр Козлов // Известия. 2013. 15 января. Режим доступа: http://izvestia.ru/news/542832

[20]Рункевич Д. В Российской Федерации может появиться агентство по делам ветеранов [Электронный ресурс] / Дмитрий Рункевич, Елена Малай // Известия. 2014. 9 июля. Режим доступа: http://izvestia.ru/news/573558

[21] Медведев подумает над созданием федерального агентства по госслужбе [Электронный ресурс] // РИА Новости. 2012. 14 марта. Режим доступа:  http://ria.ru/society/20120314/594567716.html

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *