Рекомендуемая ссылка на статью:
НИУ «Высшая школа экономики» (101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20). E-mail: vprokofiev@hse.ru
Аннотация: В статье представлен анализ итогов реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в части, касающейся реформирования и развития государственной службы, а также внедрения новых принципов кадровой политики на гражданской службе. Определены риски выполнения соответствующих поручений главы государства и ожидаемые эффекты (социальные, экономические, политические). Сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в Указ.
Ключевые слова: государственная служба, кадровые технологии, оценка, профессиональное развитие, оплата труда, гражданские служащие.
На современном этапе государственного строительства Российской Федерации сохраняется юридически зафиксированных формализованных процедур их действительному административному содержанию, которое сведено к управленческому и финансовому контролю и бюрократическому патронажу, увеличивающим разрыв между политическими декларациями и непосредственной социальной практикой [Купряшин Г.Л. C.116]. «И даже неплохие институты, если их используют люди с деформированной шкалой моральных ценностей, либо бездействуют, либо действуют избирательно, …обслуживая далекие от общественных нужд … интересы, …тем самым становятся контрпродуктивными» [Оболонский А.В., Барабашев А.Г. С. 54].
Одним из основных препятствий интенсивному развитию института гражданской службы является слабое использование современных технологий управления персоналом, позволяющих обеспечить максимально эффективное использование кадрового потенциала.
«Инаугурационный» Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (далее – Указ № 601) призван когерентно решить двуединую задачу обновления государственного механизма: придать административной реформе новый импульс, с одной стороны, и задать вектор реформированию государственной службы на основе применения передовых кадровых технологий — с другой.
Предметом дискурсивного рассмотрения в настоящей статье выступает вторая составляющая процесса преобразований – развитие человеческих ресурсов.
Двухлетний опыт реализации Указа № 601 в этой части (подпункты «о» и «р» пункта 2) позволяет подвести промежуточные итоги. Данные подпункты содержат 13 поручений Президента Российской Федерации. По состоянию на 7 мая 2014 года, исполнено в полной и неполной мере 60% соответствующих поручений Президента Российской Федерации.
Остановимся на освещении основных результатов реализации поручений и предложениях по дальнейшим мерам, направленным на ускорение процесса их имплементации.
В целях исполнения поручения о закреплении возможности участия на паритетных началах представителей общественных советов при государственных органах в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий приняты:
• Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 295-ФЗ «О внесении изменений в статьи 22 и 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
• Указ Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 208 «О внесении изменений в Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110, и в Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации
от 1 февраля 2005 года № 112».
7 мая 2014 года В.В. Путин особо подчеркнул на заседании Комиссии при Президенте по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, что власть должна слышать людей и учитывать их мнение при принятии кадровых решений . Вместе с тем участие гражданского общества в формировании и реализации кадровой политики носит формальный характер, поскольку число указанных представителей в комиссиях, занятых в кадровых процедурах, определено в 25%. В то же время формула «50 на 50» обеспечила бы увеличение влияния экспертного сообщества на принятие управленческих решений. Это снизило бы социально-политические риски, связанные с недоверием общества к чиновникам. Государственный аппарат утратил бы право владельца «контрольного пакета акций» при принятии ряда кадровых решений, а проекты решений готовились бы в недрах бюрократии с оглядкой на возможную общественную реакцию.
Ряд поручений касается совершенствования системы оплаты труда гражданских служащих. В 2012 году Минфином России подготовлены предложения по совершенствованию системы материальной и моральной мотивации гражданских служащих. Предложения направлены на оценку возможностей бюджета и вариантов постепенного «механического» повышения размеров денежного содержания. В 2013 году Минтрудом России также подготовлены предложения по повышению размера и изменению структуры оплаты труда. Вопросы установления особого порядка оплаты труда гражданских служащих, в зависимости от достижения показателей результативности служебной деятельности, предложено передать на уровень государственных органов для принятия дискреционных решений. Однако даже эти скромные предложения не нашли своего нормативного правового закрепления и не были реализованы на практике в виде пилотного проекта.
При этом низкий уровень материального обеспечения большинства работников по сравнению с иными видами государственной службы и с отдельными государственными органами негативно влияет на эффективность гражданской службы. В частности, приняты указы Президента Российской Федерации, предусматривающие увеличение совокупного ежемесячного размера оплаты труда в 2,5 – 3,5 раза всего лишь для двух федеральных органов:
от 2 августа 2012 года № 1100 «О совершенствовании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих Администрации Президента Российской Федерации» и от 16 ноября 2012 года № 1548 «О совершенствовании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Российской Федерации». Вместе с тем, на федеральном уровне образованы около 80 федеральных органов исполнительной власти (Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 № 636), часть этих органов располагает широкой сетью территориальных органов (не считая иных федеральных государственных органов). В целом, денежное содержание самых высокооплачиваемых и низкооплачиваемых работников достигает тридцатикратного разрыва при средней величине разрыва в 10 раз [Клименко А.В., Клищ Н.Н. С.101].
В системе оплаты труда сложилась редкая для мировой практики ситуация, когда должностной оклад работника составляет около 20–35% денежного содержания. При этом совокупный размер денежного содержания формируется за счет большого количества надбавок и дополнительных выплат, по своей сумме существенно превышающих оклад. В результате выплата надбавок и премий работникам потеряла свой изначальный смысл и носит четко выраженный компенсационный характер с целью удержания их на замещаемых должностях.
В целях обеспечения социальной защиты гражданских служащих, повышения мотивации к результативному и добросовестному исполнению ими своих должностных обязанностей необходимо предусмотреть структурную перестройку системы оплаты труда на основе сбалансированности и разветвленной дифференциации, в том числе в рамках эффективного контракта, предусмотрев доведение к 2018 году доли гарантированных выплат, включающих должностной оклад и оклад за классный чин с долей переменных выплат на уровне «60 и 40» (с перспективой «65 и 35» к 2020 году) и соотношения размеров денежного содержания гражданских служащих к размеру денежного довольствия военнослужащих по сопоставимым должностям в размере 60–70%. При совершенствовании системы оплаты труда необходимо не просто учитывать уровень и порядок оплаты труда по экономике (по отраслям, профессиям и квалификациям, трудовым функциям и должностным обязанностям), но и закрепить за ними функцию одного из базисных расчетных показателей.
Очевидны финансовые риски, связанные с реализацией указанных предложений. В условиях стагфляции и риска рецессии государству в обозримой перспективе весьма затруднительно позволить реальное увеличение размеров денежного содержания для гражданских служащих в разы. В качестве условия выделения средств на эти цели возможен перевод кадрового, финансово-бухгалтерского и материально-технического обеспечения, государственных закупок, архивной работы, протокола и пресс-службы на аутсорсинг и изменение должностного статуса «обеспечивающих специалистов», а также экономия по другим статьям вспомогательных расходов (затраты на научно-исследовательские и консалтинговые работы, содержание подведомственных учреждений, функционал которых напрямую не связан с их полномочиями, и т.д.) [Клименко А.В., Клищ Н.Н. С.90–109].
В целом, подобные инициативы весьма непопулярны у населения и обладают негативным электоральным потенциалом. Долговременный эффект слабо предсказуем. С одной стороны, разительное увеличение заработной платы повысит привлекательность гражданской службы и ее конкурентоспособность, с другой стороны, зависимость производительности труда и роста его оплаты носит опосредованный характер. К примеру, может не только и не столько повыситься мотивация работников к качественному исполнению своих должностных обязанностей, сколько личная преданность начальству и «конъюнктурная» лояльность будут возведены в абсолют.
При этом в долгосрочной перспективе высока вероятность притока высококвалифицированных кадров из бизнеса не только на ключевые позиции, но и на должности ответственных работников. Относительный залог успеха – в эффективных и независимых кадровых службах, а также в развитых инструментах общественного контроля за подбором и расстановкой кадров в министерствах и ведомствах.
Отдельные поручения затрагивают различные аспекты развития человеческих ресурсов. Во исполнение этих поручений в 2013 году Минтрудом России запущены пилотные проекты:
• по внедрению системы комплексной оценки деятельности гражданских служащих, в том числе общественной оценки по отдельным должностям гражданской службы;
• по приему в электронном виде документов для участия в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы и проведению первичного квалификационного отбора кандидатов в дистанционном формате с идентификацией личности гражданина, подавшего документы и заполнившего квалификационный тест;
• по формированию института наставничества, способствующего карьерному росту гражданских служащих;
• внедрению системы квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам.
По итогам их реализации разработаны методические инструментарии:
• по организации отбора кадров на замещение вакантных должностей гражданской службы (что должно исключить нарушения конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе и обеспечить обновление кадрового состава перспективными и высококвалифицированными специалистами);
• по установлению квалификационных требований к должностям гражданской службы (построена трехуровневая система квалификационных требований: базовые, функциональные и специальные; предусматривается создание библиотеки профессиональных и личностных качеств и профессиональных навыков; новая система позволяет учитывать вид и специфику деятельности чиновника);
• по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, включая общественную оценку (оценка применяется по окончании установленного срока испытания при прохождении гражданской службы до момента увольнения с нее, при формировании кадрового резерва и т.д.);
• по применению наставничества на гражданской службе.
Очевидно, что впоследствии этот инструментарий вкупе с соответствующей правоприменительной практикой должны выступить основой для совершенствования законодательства о гражданской службе.
В 2013 году Правительством Российской Федерации приняты два постановления от 9 февраля 2013 года № 107 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2011 года № 149 «О федеральной государственной информационной системе «Федеральный портал управленческих кадров» и от 26 декабря 2013 года № 1293 «О федеральной государственной информационной системе «Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров». Обновленный Федеральный портал (далее – портал) задуман как эффективный оператор привлечения, отбора, развития и движения кадров на гражданской службе с формированием единой базы вакантных должностей на основе использования информационно-телекоммуникационной сети.
По нашему мнению, следует также создать базу резюме кандидатов и дополнить портал иными IT-инструментами с учетом аналогов, предлагаемых ведущими российскими компаниями интернет-рекрутинга (Head Hunter, Super Job и т.д.). В идеале простые в обращении инструменты выступят мощным операционным подспорьем для совершенствования процесса управления человеческими ресурсами. При этом базы вакансий и резюме кандидатов – четкий сигнал гражданскому обществу о создании дополнительных социальных лифтов.
С целью совершенствования порядка формирования кадровых резервов на гражданской службе принят Федеральный закон от 7 июня 2013 года № 116-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В новой редакции статьи 64 устранены противоречия, исключены наработавшие нормы, в том числе о сводных кадровых резервах, закреплена большая гибкость использования кадровых резервов.
Вместе с тем в течение 10 лет не принято положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, предусмотренное частью 11 статьи 64 Закона. Осталась нерешенной и проблема взаимосвязи и соотношения резервов управленческих кадров и кадровых резервов на гражданской службе.
Принят Указ Президента Российской Федерацииот 15 ноября 2013 года № 848 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих», согласно которому для лиц, имеющих дипломы специалиста или магистра с отличием, в течение трех лет со дня выдачи диплома устанавливаются квалификационные требования к стажу для замещения ведущих должностей гражданской службы не менее одного года.
Что касается поручения о ротации, то приняты:
• Федеральный закон от 2 апреля 2014 года № 53-ФЗ «О внесении изменений в статью 60.1. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (статья дополнена частями 2.1. о перечне должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, и 2.2. о видах федеральных государственных органов, в которых может проводиться ротация);
• Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012 года №1103 «Об обеспечении федеральных государственных гражданских служащих, назначенных в порядке ротации на должность федеральной государственной гражданской службы в федеральный государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебными жилыми помещениями и о возмещении указанным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения».
Представляется, что такие кадровые технологии, как кадровые резервы и ротация, отдельные образовательные технологии (наставничество) и информационные технологии (портал), выполняют служебную и далеко не определяющую роль в системе управления карьерой гражданских служащих.
Система управления карьерой состоит из двух элементов: должностно-функциональное и профессионально-квалификационное развитие. Система основывается на принципах непрерывности, осмысленности, соразмерности, маневренности, экономичности и заметности [Служебная карьера. С. 25–27]. Ее формирование происходит в условиях инертности и резистентности со стороны ключевых «стейхолдеров». Профессиональное мышление «номенклатуры» пока с трудом допускает прозрачные механизмы создания групповых и индивидуальных карьерных траекторий, управление должностным ростом на основе личных достижений и измеримых результатов, а также ограничение своих прерогатив в проведении кадровой политики (прежде всего, в части, касающейся назначений).
Кроме того, у экспертного сообщества доминирует неверное представление о профессиональном развитии персонала исключительно в терминах высшего и дополнительного профессионального образования, что придает данному процессу однобокий утилитарный характер.
Вновь создаваемая система призвана придать разработке и реализации кадровой политики прозрачный и объективный характер, увязать карьерный рост с результатами служебной деятельности и образования. В случае эффективного запуска данной системы создаются предпосылки для имплементации передовых наработок управленческих моделей New Public Management и Good Governance в отечественные административные реалии.
С учетом изложенного представляется целесообразной одна из трех альтернатив.
1. Внести соответствующие изменения в Указ № 601, предусмотрев:
конкретизацию результатов исполнения поручений (в частности, использовать вместо мягкой лингвистической конструкции «подготовить предложения» жесткие предписания);
в условиях отсутствия реальной перспективы образования федерального органа по управлению государственной службой дополнение поручением о создании отдельной управленческой структуры, например, в форме автономной некоммерческой организации с закреплением функций по аналитическому, экспертно-консультационному и научно-методическому обеспечению кадровых служб государственных органов, разработке и внедрению инновационных корпоративных, кадровых, образовательных и информационных технологий, а также вопросов повышения эффективности государственной службы.
2. Разработать и принять новую программу, сущностно развивающую две предыдущие, по модернизации государственной службы, включив в перечень ее мероприятий соответствующие поручения Указа № 601 и актуализировав их содержание (по мнению большинства экспертов, наиболее оптимальный метод институционального развития гражданской службы – программный).
3. Разработать проект поручения Президента Российской Федерации о подготовке новой редакции Закона о государственной гражданской службе в качестве комплексного (межотраслевого) законодательного акта, включающего в том числе нормы, инструменты и институты административного права, а также направленного на регламентацию вопросов организации и управления институтом государственной службы).
Литература
Купряшин Г.Л. Модернизация государственного управления: институты и интересы. М.: 2012. 312 c.
Оболонский А.В., Барабашев А.Г. Как расчистить авгиевы конюшни нашей бюрократии: два взгляда. //Вестник Института Кеннана в России. 2013. №23. С.53–66.
Клименко А.В., Клищ Н.Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №3. С. 90–109.
Служебная карьера. Под общей редакцией Охотского Е.В. М.: 1998. 302 c.