Георгий Борщевский. Методология сопоставительного анализа уровня материального обеспечения государственных служащих

Рекомендуемая ссылка на статью:

Изучение развития отечественной государственной службы требует обратиться к вопросам оплаты труда госслужащих.

Актуальность этого обусловлена тем, что в программных документах, касающихся реформирования государственной службы, ставится задача по приведению уровня оплаты труда госслужащих в зависимость от результативности их профессиональной служебной деятельности. Об этом идет речь, в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также в готовящейся к принятию Федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015–2018 годы)». Решение поставленных задач диктует необходимость комплексного осмысления процессов в сфере оплаты труда государственных служащих в исторической динамике. Эти данные призваны составить эмпирическую основу для обоснования будущих преобразований.

Данная задача чрезвычайно объемна, ввиду того, что совершенствование оплаты труда государственных служащих затрагивает проблемы бюджетного процесса, правовые и организационные аспекты. Не претендуя на полноту в решении данной задачи, настоящая статья предполагает попытку сбора и обобщения сведений о том, как изменялись принципы оплаты работников государственного аппарата на обозреваемом историческом этапе. Указанные сведения могут быть учтены при дискуссиях и принятии решений по вопросам коррекции уровня оплаты труда российских государственных служащих.

Изучению этого вопроса посвящена значительная по объему общая и специальная литература, как отечественная, так и зарубежная.

В работах общего характера рассматривается проблема повышения эффективности государственных расходов, предлагаются различные концепции оценки эффективности государственных институтов [Сивашева, 2005; Heritier, Silvestri, 2012].

В специальных отечественных работах разрабатываются подходы к развитию системы оплаты труда государственных служащих [Вагина, 2008]. С методологической стороны важны специальные работы ряда зарубежных исследователей, в которых применяются различные количественные методы для проведения сравнительного анализа уровня материального обеспечения государственных служащих. К числу подобных работ относятся статьи Сенг О и Г. Льюиса, а также М. Дж. Муни и Ч. Ванга [Seong, Lewis, 2013; Moon, Hwang, 2013], в которых авторы проанализировали связь между исполнением должности и уровнем оплаты труда на государственной службе США. Кроме того, они оценили эффективность реформирования государственной службы путем сопоставления с показателями социально-экономического развития.

В настоящей работе предпринята попытка проследить динамику уровня оплаты в отечественном аппарате управления. Временной горизонт исследования охватывает период с 1984 по 2014 год. Объектом изучения является уровень оплаты труда работников центральных органов государственного управления (министерств и ведомств) РСФСР с 1984 по 1992 годы и федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1993 по 2014 годы.

Методологической задачей было определение способов для проведения корректного сопоставления уровня оплаты труда гражданских служащих в анализируемых государственных органах на всем хронологическом периоде исследования.

Задача проведения сопоставительного анализа оплаты труда по группам работников министерств и ведомств в советский период, в период реформ 1991-1995 годов и федеральных гражданских служащих после принятия законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации, ранее, насколько известно, не решалась. Вместе с тем проведенный нами углубленный функциональный анализ текстов положений о министерствах и ведомствах в рамках всего указанного периода позволяет утверждать, что органы, действовавшие в аналогичных сферах, исполняли и продолжают исполнять сходные функции. Демонстрируют значительную преемственность также методы деятельности государственных органов исполнительной власти, а также принципы их внутренней организации.

На основании вышеизложенного была выдвинута нетривиальная исследовательская гипотеза о сопоставимости с точки зрения функциональных обязанностей гражданских служащих Российской Федерации и штатного административного персонала министерств и ведомств до принятия законодательства о государственной службе. Была разработана классификация сопоставимых групп государственных служащих в РСФСР и современной России, за основу которой была принята классификация должностей в современной системе управления. Соответствия для ее элементов в советской системе управления определялись на основании сходства функций и правового статуса работников. На основании данной классификации в дальнейшем проводилось сопоставление по размеру оплаты труда гражданских служащих в современный период и персонала государственных органов в периоды, когда отсутствовало специальное законодательство о государственной службе.

Для периода 1991–1996 годов учитывалась оплата труда штатного персонала федеральных государственных органов, выполнявшего административно-управленческие функции. Данная категория, хотя и с известной долей условности, может быть сопоставлена с группой федеральных гражданских служащих в современном понимании. Детальное изложение описанной методологии сравнительного анализа является предметом отдельной статьи.

Для 2004–2014 годов данные о размере оплаты государственных гражданских служащих представлены в опубликованных статистических сборниках. Указанные данные за 1997–2003 годы (выборочно) предоставлены автору Росстатом по специальному запросу.

Что касается данных за 1991–1996 годы, то было принято решение получить их расчетным способом. В правоустанавливающих документах по каждому государственному органу были выявлены данные о размере фонда оплаты труда соответствующего органа (как правило, в млн руб. в расчете на год). Далее, средняя оплата труда в государственном органе рассчитывалась делением фонда оплаты труда на штатную численность и на количество месяцев в году.

Для обеспечения возможности сравнения уровня заработных плат за разные годы было проведено их нормирование путем умножения зарплат на суммарный коэффициент инфляции.

Для периода, начиная с 1991 года, решение этой задачи предполагает определение уровня среднегодовой инфляции с использованием такого индекса, как дефлятор валового внутреннего продукта. Источником для получения данных о значении данного индекса в настоящей работе послужили материалы Всемирного банка и Росстата^[1].

Отдельную сложность представляло определение сопоставимого уровня заработных плат в экономике СССР (РСФСР) до 1991 года и в настоящее время. Дело в том, что уровень инфляции и размер валового внутреннего продукта до 1990 года не рассчитывался. Поэтому для решения задач настоящего исследования потребовалось предложить методику перевода советских заработных плат к современному уровню, и наоборот, так как нам не известны исследования, в которых бы данная задача была решена ранее.

Предложенный метод позволяет преодолеть фактор отсутствия данных об уровне инфляции в СССР в 1984–1991 годах. Значение заработной платы в сопоставимых ценах рассчитывается по формуле:

S_С = S₁ / USD₁ * US_i* USD_i* Const / D, где

S_С – заработная плата в сопоставимых ценах;

S₁ – оплата в ценах начального года;

US_i – уровень инфляции в США (произведение среднегодовых значений уровня инфляции) от начального года до 1991 года включительно;

USD₁; USD_i – среднегодовой курс доллара США к рублю в начальном году и в 1991 году;

Const – уровень инфляции в Российской Федерации (произведение среднегодовых значений уровня инфляции) от 1991 года до 2014 года включительно, равный 94105 раз;

D – изменение номинальной стоимости рубля в ходе денежных реформ 1991–1993 годов (в 100 раз) и деноминации 1998 года (в 1 тыс. раз).

Курс доллара США к рублю за соответствующие годы рассчитан как среднегодовое значение по данным Центрального банка Российской Федерации (Государственного банка СССР) за соответствующие годы^[2].

Полученные значения представлены в таблице 1.

Таблица 1. Расчет сопоставимого уровня заработных плат в центральном аппарате государственных органов СССР, РСФСР и Российской Федерации (1984, 1989, 2014 годы), руб.

В таблице 2 представлены значения ряда показателей за анализируемые годы, динамика которых позволяет сделать обоснованные выводы о направлении изменений в уровне оплаты труда государственных служащих. Приведены данные только по Российской Федерации (РСФСР) для обеспечения корректности сравнений.

Для сопоставления приведены данные об оплате труда в среднем по национальной экономике и в среднем по аппарату органов управления. Последний показатель включает оплату в органах управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Значения показателей инфляции и валового внутреннего продукта призваны характеризовать эффективность социально-экономического развития страны на анализируемом временном периоде. Параллельное рассмотрение этих показателей и показателей реформирования государственной службы (через уровень заработных плат государственных служащих) позволяет определить связь между этими процессами.

Таблица 2. Динамика отдельных экономических показателей (1984–2014 годы, выборочно)

Далее рассмотрим динамику заработных плат в среднем в экономике, в аппарате органов управления, в центральном аппарате (ЦА) федеральных государственных органов и в территориальных подразделениях (ТО) данных органов (рисунок 1).

Рисунок 1. Динамика заработной платы различных категорий работников Российской Федерации (1984–2014 годы), тыс. руб. в ценах 2014 года

Видно, что оплата труда в среднем по экономике и в территориальном аппарате федеральных государственных органов на протяжении анализируемого периода находилась на сопоставимом уровне. После 2008 года наметилось некоторое превышение оплаты в территориальных отделениях федеральных органов исполнительной власти, по сравнению со средней зарплатой в экономике Российской Федерации.

Оплата в органах управления в среднем превышала оба указанных показателя. Это происходило за счет существенного (в 1,5–3 раза) превышения оплаты труда государственных служащих субъектов Российской Федерации над уровнем оплаты труда федеральных гражданских служащих в территориальном аппарате.

В свою очередь, уровень оплаты в центральном аппарате федеральных органов, как правило, существенно превосходил размеры оплаты служащих других уровней. Минимальные различия между этими показателями наблюдались в период с 1994 по 1996 год, когда оплата по всем группам резко снижалась.

Для работников в экономике, в управлении и в территориальных органах максимальное значение зарплат пришлось на 1989 год. Минимальные значения пришлись на 1998 год, когда зарплаты опустились до 15–20 тыс. руб. в ценах 2014 года. Оплата в трех рассматриваемых группах до сих пор не вернулась к уровню 1989 года с учетом сопоставимости цен.

Максимальное значение по оплате в центральном аппарате пришлось на три точки – 1989, 2009 и 2013 годы. Минимальное значение пришлось на 1996 год. Следует подчеркнуть, что максимальный разрыв в уровне оплаты между центральным и территориальным аппаратом федеральных органов пришелся на 2008 и 2013–2014 годы. Эти данные являются полезными для проектирования уровня оплаты государственных служащих в будущей перспективе.

На рисунке 2 представлены процессы изменения показателя валового внутреннего продукта на душу населения в сочетании с изменением уровня оплаты труда в экономике и в центральном аппарате федеральных государственных органов.

Рисунок 2. Динамика показателей валового внутреннего продукта на душу населения, оплаты туда в экономике и в центральном аппарате государственных органов Российской Федерации (1989–2014 годы)

Видно, что оплата труда в центральном аппарате росла быстрее, чем оплата в экономике. Изменение показателя валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения и средней зарплаты в экономике демонстрирует очевидную связь, что вполне объяснимо логически. Что касается изменений в оплате труда государственных служащих, то здесь также видна связь. В 1989–1998 годы размер ВВП уменьшился, и зарплата в аппарате оставалась низкой; в 1998–2008 годы данный показатель рос, и зарплаты в аппарате тоже росли, но опережающими темпами. Сокращение валового внутреннего продукта вследствие кризиса 2008–2009 годов вызвало сокращение зарплат в аппарате федеральных органов. Начавшийся с 2009 года рост данного показателя совпал с умеренным ростом заработных плат государственных служащих. Из изложенного можно сделать вывод о том, что в последние пять лет определение размера оплаты труда в аппарате федеральных органов стало более обоснованным, с точки зрения связи с уровнем ВВП, чем это было в 1990-е и первой половине 2000-х годов.

С другой стороны, оплата труда, как в центральном аппарате, так и в территориальных подразделениях федеральных органов между 2009 и 2012 годами, демонстрировала развитие в противоположной динамике по сравнению с показателем валового внутреннего продукта. После 2012 года эти процессы совпали для центрального аппарата, а в территориальных подразделениях противоположная динамика сохранилась.

Также интересно рассмотреть указанные процессы в относительных показателях – через темпы прироста, выражающиеся в процентах (рисунок 3). Отобразить на графике темпы прироста инфляции и валового внутреннего продукта оказалось невозможно ввиду значительных колебаний этих показателей.

Рисунок 3. Темпы прироста оплаты труда в экономике, в аппарате управления, в центральном аппарате и территориальных подразделениях государственных органов (1989–2014 годы), %

Обращаем внимание на тот факт, что прирост оплаты труда на протяжении всего рассматриваемого периода оставался в области положительных значений. Динамика всех анализируемых показателей в основном совпадает.

Максимальные темпы прироста отмечены в 1989–1994 и 1998–2003 годах. Это связано с тем, что имели место увеличенные интервалы времени между соседними точками, на которых прирост рассчитывался не за один год, а сразу за несколько лет. С 2006 года, когда показатели стали рассматриваться за каждый год, амплитуда колебаний становится заметно меньше.

Основные выводы по итогам проведенного анализа сводятся к следующим положениям:

• прослежены тренды изменения в уровне оплаты труда работников анализируемых государственных органов в хронологических рамках исследования. Выяснено, что максимальный уровень оплаты с учетом сопоставимости цен наблюдался в 1989 году. Оплата в центральном аппарате федеральных органов вернулась к этому показателю только в 2009 и 2013 годах, а уровень оплаты в территориальных органах все еще ниже значений по сопоставимой группе в начальный период анализа;
• сопоставление размеров оплаты в аппарате государственных органов и средней оплаты по национальной экономике показывает, что работники аппарата никогда не получали оплаты ниже средней по экономике. Таким образом, оплата даже на уровне территориальных органов, где она до трех раз ниже, чем в центральном аппарате, является конкурентоспособной;
• отмечен нарастающий разрыв в оплате между центральным и территориальным аппаратом федеральных органов. Если в 2003 году работники территориальных подразделений получали 80% от зарплаты своих коллег в центральном аппарате, то к 2014 году эта доля сократилась до 26%. Таким образом, дифференциация в оплате в федеральных органах остается недопустимо высокой;
• в то время как изменение показателя валового внутреннего продукта на душу населения и средней зарплаты в экономике демонстрирует очевидную связь, для оплаты труда работников государственных органов существование данной связи не столь очевидно. Вместе с тем в последние пять лет определение размера оплаты федеральных гражданских служащих стало более обоснованным с точки зрения связи с уровнем валового внутреннего продукта, чем это было ранее.

Полученные данные дополняют картину реформирования государственной службы в России. Понимая имеющиеся погрешности в проведенном анализе, надеемся, что выявленные тенденции будут использованы при проведении дальнейших, более углубленных исследований. В частности, перспективным представляется переход от изучения всей совокупности государственных органов к изучению их отраслевых групп, выполняющих близкие функции. Рассмотрение оплаты работников указанных групп органов в контексте изменения во временной динамике макроэкономических показателей в управляемых ими отраслях народного хозяйства может способствовать разработке методологии, позволяющей увязать показатели оплаты труда гражданских служащих с показателями эффективности деятельности государственных органов.

Литература

Вагина Л.В. Совершенствование организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России. М.: РАГС, 2008.

Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы функционирования и развития: материалы социологического исследования. Октябрь-декабрь 2014 года. Объем выборки 1120 респондентов и 150 экспертов. Руководитель профессор К.О. Магомедов. М.: РАНХиГС, 2015.

Новиков Б.Д. Рынок и оценка недвижимости в России. М.: Экзамен, 2000.

Сивашева Н.М. Пути повышения эффективности расходов государственного бюджета. М.: МГУ, 2005.

Heritier P. Silvestri P. Good government, Governance, Human complexity. Luigi Einaudi’s legacy and contemporary societies. Firenze: Leo Olschki, 2012.

Moon M.J., Hwang C. The State of Civil Service Systems in Asia-Pacific Region: A Comparative Perspective // Review of Public Personnel Administration. 2013. № 2 (33).

Seong S.O., Lewis G.B. Performance ratings and career advancement in the US Federal Civil Service // Public Management Review. 2013. № 5 (15).

[1] World Development Indicators // http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators; Национальные счета // http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/#

[2] Курсы доллара США и евро, установленные Банком России // http://base.garant.ru/555501/