Евгений Богатырев. Нужен ли для государственной гражданской службы моральный кодекс?

Кадровая политика

Рекомендуемая ссылка на статью:
Евгений Богатырев. Нужен ли для государственной гражданской службы моральный кодекс? // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,
2014, №3 (89)
.
Евгений Богатырев, доктор философских наук, профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (125493, г. Москва, ул. Пулковская, 4, корп. 2, кв. 60). E-mail: edbogatyrev@gmail.com
Аннотация: В статье автором обосновывается необходимость оптимизации соотношения права и морали в регулировании профессиональной служебной деятельности и поведения гражданских служащих и рассматриваются возможные пути данной оптимизации. Нахождение оптимума во взаимосвязи права и морали в регулировании деятельности и поведения государственных гражданских служащих  является актуальной и важной задачей. Для её решения необходимо правильно оценить нравственный уровень общества, реальное влияние конкретных моральных принципов и норм на поведение его членов, а также возможности субъективного фактора в обеспечении внедрения и поддержания определенных нравственных норм на государственной гражданской службе. Формальное перемещение требований к государственным гражданским служащим из нормативных правовых актов в типовой Кодекс профессиональной этики и служебного поведения государственных гражданских служащих не превращает их в моральные требования. Они сохранили за собой статус правовых норм, поскольку, во-первых, предписываются сверху, во-вторых, исключают изначально альтернативу в поведении человека, свойственную моральному требованию, в-третьих, предполагают ответственность за их несоблюдение вплоть до уголовной. Механизм их действия остается правовым, а не моральным, то есть принудительным, с возможностью применения карательных санкций. Все это значительно снижает возможности моральной регуляции и сохраняет актуальность разработки и внедрения морального кодекса на государственной гражданской службе.
Ключевые слова: мораль, право, этика, профессиональная служебная деятельность и поведение государственных гражданских служащих.

Как отмечают исследователи, уже в самом определении государственной гражданской службы[1] «заложен нравственный императив, определяющий службу государству и обществу как основу профессиональной деятельности государственных служащих [Осипова, 2011. С. 51]. Более того, этим и другими федеральными законами[2], типовыми[3], административными[4] и должностными регламентами определены несомненно имеющие моральный характер, цели, принципы и порядок действий государственных гражданских служащих по обеспечению функций и полномочий соответствующего субъекта власти, в том числе сроки предоставления услуг, а, в конечном счете – по удовлетворению интересов и потребностей граждан и организаций. В каждом государственном органе власти утвержден служебный распорядок.

В нормативных правовых актах закреплены также права и обязанности гражданского служащего, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, а также гарантии на государственной службе, что в совокупности определяет правовой и социальный статус государственного гражданского служащего. Кроме того, в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации определены требования к служебному поведению гражданских служащих[5].

Специальный комплекс мер регулирующего воздействия на деятельность и поведение государственных гражданских служащих принят в связи с разработкой и введением антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции[6].

В рамках регламентации деятельности и поведения государственных гражданских служащих последние годы шла разработка показателей результативности и эффективности деятельности ведомств, которые должны были мотивировать их на выполнение должностных обязанностей и требований нормативных правовых актов о государственной гражданской службе. В настоящее время Правительством Российской Федерации проводится комплексная работа по внедрению «особого порядка оплаты труда» государственных гражданских служащих в зависимости от достижения ими показателей результативности профессиональной служебной деятельности[7].

Обеспечение соблюдения федеральными госслужащими ограничений и требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также обеспечение исполнения ими обязанностей, установленных федеральными законами и требований к служебному поведению возложено на представителей нанимателя и руководителей структурных подразделений, в частности, кадровых служб ведомств, на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и по служебным спорам[8].

Все эти меры призваны обеспечить со стороны государства гарантии гражданских прав и справедливость и, таким образом, поддерживать традицию сильного государства, характерную для России. Но, по нашему мнению, этого не произошло, и главными проблемам здесь остаются, отмечал Президент Российской Федерации В. Путин в Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2012 года, «…низкая эффективность государственной власти и коррупция. Без качественного современного госуправления, без высокой персональной ответственности тех, кто этим занимается, мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной». «…Моральный авторитет государства – подчеркивал он далее – это базовое условие развития России»[9].

На наш взгляд, отклонения от законодательно установленных правил поведения были и будут иметь место там, где затрагиваются личные потребности и интересы чиновников – даже при наличии внешнего жесткого контроля за их деятельностью и поведением. И чем он жестче, чем больше ограничивается свобода выбора, тем больше человек ему сопротивляется. И в лучшем случае соблюдает внешние требования формально. Так складываются непубличные, и порой очень распространенные в обществе нормы деятельности и поведения, противостоящие прогрессивным ценностям.

Таким образом, правовые нормы не являются гарантом желаемого поведения всех и каждого. Скорее всего, они служат неким бастионом, который используется порой в ситуации безысходности, чтобы попытаться с наименьшими усилиями подчинить поведение людей определенным требованиям, кажущимися единственно правильными, и который легко, как правило, преодолевается людьми. И люди, поступающие подобным образом, будут находить в этом моральное оправдание, поскольку «не все то морально, что законно, и не все аморально, что незаконно» [Петрунин, Борисов, 2007. С. 16]. Еще Конфуций отмечал, что «если руководить народом с помощью законов и вносить в народ порядок с помощью наказаний, народ будет стремиться избежать наказания и не будет испытывать стыда»[10].

Поэтому ничего, как и тысячелетия назад, не остается, как обратиться к общественной морали, которая, однако, тоже еще никогда сама по себе не гарантировала абсолютно безупречного поведения человека. Проблема состоит еще и в том, что критерии безупречности, правильности поведения относительны, поскольку добро и зло по-разному воспринимается людьми, как на разных этапах общественного развития, так и на одном и том же, исходя из различия общественных и личных потребностей и интересов.

Несмотря на сложность определения моральных принципов и норм и их использования в оценке деятельности и поведения людей, пренебрегать ими в регулировании профессиональной служебной деятельности и поведения государственных гражданских служащих было бы ошибочно.

Опираясь на зарубежный опыт морального регулирования государственных гражданских служащих, в Российской Федерации был разработан и одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих[11], а на его основе в 2011–2013 годах приняты кодексы этики под тем же названием и практически в том же содержании в федеральных органах власти и субъектах Российской Федерации. Однако ознакомление с этим документами вызывает вопросы. Например, зачем надо было повторять в Кодексе требования к гражданским служащим, которые уже содержатся в нормативных правовых актах, принятых в Российской Федерации?

Конечно, мораль во многих случаях находит прямое или косвенное  отражение в праве, и законопослушность граждан относится к одной из ценностей общества. Мораль права – мораль долга, который еще со времен И. Канта часто рассматривается как «необходимость совершения поступка из уважения к закону» [Кант, 1965]. И, порой кажется, что этого вполне достаточно. Но не всегда принимается во внимание, что при этом позитивный потенциал морального требования значительно снижается, поскольку норма права не предполагает свободы выбора и снимает по существу ответственность с человека за действия в соответствии с ее требованиями, возлагая ее на государство, а это нередко побуждает человека делать выбор, противоположный моральному. Происходит это вследствие снижения мотивации идеалов и ценностей в профессиональной деятельности, поскольку человек уже не рассчитывает на внешнее одобрение своих поступков – коллеги и заявители оценивают его действия и поведение в лучшем случае как должное выполнение своих обязанностей, предписанных нормативными правовыми актами. Как показывают психологические исследования, подчинение только внешним требованиям влечет за собой внутреннюю пустоту, отсутствие сопротивляемости и избирательности по отношению к внешним воздействиям, ведет к конформизму, пассивно-приспособительному сознанию и поведению [Омельченко, 2013. С. 246]. И эти обстоятельства не могут устраивать как общество, которое теряет инициативу и творчество граждан, так и отдельного человека, лишенного права выбора и соответствующей мотивации в деятельности.

Жестких сторонников правового регулирования деятельности и поведения гражданских служащих, видимо, смущает то обстоятельство, что отступление от моральных норм не сопровождается санкциями, как в случае с нарушением норм права (заметим, что и при нарушении норм права они не всегда предусмотрены, а если и предусмотрены, то не всегда применяются). Но, выбирая поведение, соответствующее моральным правилам, человек сознательно берет на себя ответственность за свои действия, тем самым он обретает дополнительный мотив в своей деятельности и поведении, возвышаясь в глазах окружающих, да и в своих собственных. Разумеется, при этом он должен учитывать цену выбора, которую возможно придется заплатить не только ему самому, но и другим людям, всем обществу. Данное обстоятельство должно приобретать для него особое значение.

Таким образом, тотальное возведение моральных требований в статус правовых норм разрушает духовную мотивацию к общественно полезной деятельности, внутреннюю потребность человека в самосовершенствовании ради достижения общественного и личного блага. Поэтому необходим оптимум в соотношении права и морали в регулировании поведения гражданских служащих, тем более, что правовая норма, закрепляющая то или иное требование, не может учитывать все конкретные ситуации, в рамках которых приходиться принимать решение и действовать гражданским служащим. Хотя вполне оправданное стремление к этому имеет место. Например, прописать возможные ситуации коррупционной направленности с участием государственных служащих и сформулировать рекомендации по правилам поведения государственных служащих при их возникновении[12]. Но все и вся предусмотреть не возможно, а поэтому госслужащие часто оказываются перед выбором, к которому они не готовы.

Нахождение оптимума во взаимосвязи права и морали в регулировании деятельности и поведения государственных гражданских служащих отнюдь не техническая задача. Для её решения необходимо правильно оценить нравственный уровень общества, реальное влияние конкретных моральных принципов и норм на поведение его членов, а также возможности субъективного фактора в обеспечении внедрения и поддержания определенных нравственных норм на государственной гражданской службе.

Таким образом, формальное перемещение требований к государственным гражданским служащим из нормативных правовых актов в типовой Кодекс профессиональной этики и служебного поведения государственных гражданских служащих не превращает их в моральные требования, хотя изначально они таковыми и были – иначе бы закон оказался без прочных моральных оснований. Эти требования по существу сохранили за собой статус правовых норм, поскольку, во-первых, предписываются сверху, во-вторых, исключают изначально альтернативу в поведении человека, свойственную моральному требованию, в-третьих, предполагают ответственность за их несоблюдение вплоть до уголовной. Механизм их действия остается правовым, а не моральным, то есть принудительным, с возможностью применения карательных санкций. Все это значительно снижает возможности моральной регуляции и сохраняет актуальность разработки и внедрения морального кодекса на государственной гражданской службе.

Моральный кодекс должен включать в себя не только моральные нормы (технические регламентации), но и воссоздавать ту идейную ценностную составляющую, которая бы выделяла, в лучшем смысле этого слова, данную группу людей из общей массы [Черепанова, Этштейн, 2012. С. 27]. Главное предназначение морального кодекса – ориентировать на идеалы, а не на страх наказания. Он не должен уподобляться правовому или административному документу и навязываться сверху как директива [Омельченко, 2013. С. 263-264]. Принятие моральных требований как обязательства и их соблюдение должно стать действием добровольным и наполненным личным смыслом. При этом необходимо уйти от дублирования в Кодексе этики требований к служебному поведению, включенных в нормативные правовые акты.

 

Литература

Кант И. Основы метафизики нравственности // Кант И. Соч.: в 6 т. Т.4. Ч. 1. М., 1965.

Омельченко Н.А. Этика государственной и муниципальной службы: учебник для бакалавров. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2013. 408 с.

Осипова И.Н. Этика и культура управления: учеб. пособие. М.: ФОРУМ, 2011. 121 с.

Петрунин Ю.Ю., Борисов В.К. Этика бизнеса: учебник . 4-е изд. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. 352 с.

Франк С.Л. Духовные основы общества. М.: Республика, 1992. 551 с.

Черепанова М.В., Этштейн М.З. Моральные кодексы как феномен культуры // Вестник Томского государственного университета. Культурология и искусствоведение. 2012 № 1(5).


 

[1] См.: Ст. 3. п.1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Доступ из справочно-правовой системы (СПС) «КонсультантПлюс».

[2] Федеральный закон от 27 мая 2003 года. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[3] Постановления Правительства Российской Федерации: «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (от 19 января 2005 года № 30); «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (от 28 июля 2005 года № 452). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[4]Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[5] Федеральный закон от 25 декабря 2008 года. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[6] Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Росскийской Федерации от 31 июля 2008 года № Пр-1568; Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; и др.. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[7] Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[8] Ст. 70 федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Ст. 19 федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[9] http://www.rg.ru/2012/12/12/stenogramma-poln.html

[10] Философия Конфуция // http://galactic.org.ua/f-i/h-f-ict8.htm

[11] Одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года (протокол № 21). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[12] Пакет методических рекомендаций, посвященных вопросам обеспечения соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, реализации профилактических мероприятий, организации антикоррупционного обучения федеральных государственных служащих (одобрены Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (протокол от 25 сентября 2012 года № 34); Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования (письмо Минтруда России от 15 октября 2012 года № 18-2/10/1-2088); Свод требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и действия гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы России по их соблюдению. // http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30890.html).

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *