Валентина Комлева. Совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией в России

Системная проблема. Коррупция

Рекомендуемая ссылка на статью:
Валентина Комлева. Совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией в России // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,
2015, №2 (94)
.
Валентина Комлева, доктор социологических наук, декан факультета международного регионоведения и регионального управления, заведующая кафедрой зарубежного регионоведения и международного сотрудничества Института государственной службы и государственного управления Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). Е-mail: vv.komleva@migsu.ru
Аннотация: В статье анализируется противоречие антикоррупционной политики в России – совпадение субъекта и объекта борьбы с коррупцией. Неразвитость механизмов общественного контроля и системы некоммерческих организаций усугубляют проблему. Противоречие будет сохраняться по следующим причинам: особенности модели «большого государства» в России; самостоятельность регионов России при создании правовой среды; особенности культуры служения российских чиновников. Приводятся факты и статистика, подтверждающие выводы автора.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, государственная служба, органы власти, общественный контроль.

Недавний коррупционный скандал вокруг губернатора Сахалинской области А.В. Хорошавина породил среди общественности новую волну сомнений в искренности борьбы с коррупцией во власти и скептические оценки успехов этой борьбы. Когда анализируешь неутешительные индексы восприятия коррупции (136-е место России в 2014 году из 174)[1], не чувствуешь остроты проблемы, потому что за сухими рейтингами не видно реальных коррупционных схем и шокирующих объемов коррупции. Но когда узнаешь конкретные случаи все новых и новых коррупционных скандалов, и одновременно информацию о количестве принятых антикоррупционных нормативно-правовых актов и программ, деньгах налогоплательщиков, направленных на эту борьбу, – невольно задумываешься о глубинных причинах непобедимости коррупции.

В 2010 году в ряде публикаций высказывалось предположение о том, что глубинной причиной неудач в борьбе с коррупцией является совпадение объекта и предмета этой борьбы. Такой вывод был сделан в результате анализа механизмов реализации национальной стратегии и плана борьбы с коррупцией, многочисленных региональных антикоррупционных программ, деятельности общественных палат и общественных советов и статистических данных о правонарушениях коррупционного характера. Статистика показывала многочисленные факты коррупции в органах власти. Одновременно именно органы власти разрабатывали, реализовывали, контролировали и оценивали эффективность антикоррупционных программ и планов. Проблема совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией рассматривалась с точки зрения системного подхода как девиация в системе антикоррупционных мер и антикоррупционных институтов. Наблюдался некий дисбаланс в сторону большего участия и полномочий со стороны власти, а не общества. Вместе с тем был сделан вывод о неразвитости институтов гражданского общества и слабом экспертном потенциале неправительственных организаций, которые могли бы осуществлять независимый контроль за деятельностью органов власти. Что изменилось с того времени?

Во-первых, значительно активизировались процессы создания общественных советов и палат, кадровый состав которых качественно улучшился. Тем не менее, факт того, что общественные советы формируются при органах власти, а их отчеты и предложения носят рекомендательный характер, снижает их роль и влияние на ситуацию борьбы с коррупцией.

Остается на низком уровне активность борьбы с коррупцией как отдельных граждан, так и институтов гражданского общества. Антикоррупционная деятельность общественного объединения «Общероссийский народный фронт» (ОНФ), по сравнению с другими общественными организациями, является наиболее эффективной и наиболее квалифицированной с точки зрения общественного мониторинга ситуации. И она дает реальные результаты. При этом надо понимать лояльность ОНФ руководству страны и тот факт, что руководители органов власти стараются влиять на деятельность этой организации. В некоторых субъектах Российской Федерации сопредседателями региональных штабов ОНФ являются высшие должностные лица (например, исполняющий обязанности губернатора в Брянской области), которые, видимо, сами себя контролируют.

Во-вторых, в 2010 году в России появилась система антикоррупционного декларирования, которая должна была решить три основные задачи: противодействие незаконному обогащению чиновников, предотвращение конфликта интересов и повышение доверия населения к власти. Известный своей активностью Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл–Р» опубликовал свои Предложения по развитию системы антикоррупционного декларирования в России[2], большая часть которых соответствует антикоррупционной политике российского государства.

В 2014 году проверено 9,5 тыс. деклараций высокопоставленных лиц за 2013 год и по итогам были уволены восемь человек. Кроме того, 300 чиновников лишились своих постов с формулировкой «в связи с утратой доверия», еще пятистам кандидатам было отказано в замещении вакантных должностей[3]. По сравнению с 2013 годом в 2014 году на 39% увеличилось число выявленных фактов несоблюдения требований антикоррупционного законодательства. Наибольшее количество нарушений в 2014 году было связано с непредставлением или представлением неполных (недостоверных) сведений о доходах.

В-третьих, региональные парламенты приняли многочисленные законы, в разной степени связанные с борьбой с коррупцией, однако сами парламентарии не спешили соблюдать эти законы. Требования о публикации деклараций за 2013 год в полном объеме выполнили только в 31 субъекте Российской Федерации. В восьми регионах ни один депутат не опубликовал декларации. 746 региональных депутатов не разместили в интернете сведения о доходах, расходах и имуществе[4].

В-четвертых, в то же время, судя по докладам на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, появилась тенденция к снижению количества сообщений от граждан и организаций о коррупционных правонарушениях, совершённых служащими. Почти в 1,5 раза увеличилось количество государственных служащих, уведомивших о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений[5].

И, наконец, в-пятых, Россия выполняет свои обязательства по антикоррупционным стандартам Совета Европы. В разные годы Российская Федерация ратифицировала такие акты, как Конвенция Совета Европы от 27 января 1999 года «Об уголовной ответственности за коррупцию», Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 года «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» и Рекомендация Совета Европы от 11 мая 2000 года № R(2000)10 «О Кодексах поведения для государственных служащих».

Вместе с тем проблема совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией остается актуальной. Руководители федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов сами вносят изменения в планы по противодействию коррупции соответствующих органов. Статистику об эффективности реализации антикоррупционных программ и планов направляют тоже органы власти. Главы регионов должны нести ответственность за организацию работы антикоррупционных подразделений наравне с их руководителями, о чем говорилось в начале 2015 года на семинаре-совещании для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и глав крупных городов[6]. Как нес ее и губернатор Сахалинской области, ныне обвиняемый Следственным комитетом Российской Федерации в получении взятки в особо крупных размерах. Стоит заметить, что на сайте администрации Сахалинской области есть обязательный раздел «Противодействие коррупции», где размещена подпрограмма «О противодействии коррупции в органах исполнительной власти Сахалинской области на 2013–2020 годы»[7].

Коррупционные практики воспроизводятся среди чиновников, несмотря на публичные аресты и обнародование коррупционной деятельности их коллег. Получается, что не работает не только система неформальных санкций, но и система формальных санкций тоже не эффективна. Страх быть наказанным невелик (потому как невелико и само наказание), а соблазн обеспечить личное благополучие коррупционным путем – большой. Тем более что конфискация за все коррупционные преступления, как формальная санкция, отсутствует.

Ретроспективный анализ позволяет сделать вывод о том, что совпадение субъекта и объекта борьбы с коррупцией – это наша российская традиция. На протяжении многих лет власть сама брала взятки и сама боролась со взяточничеством [Манько, 2012]. При такой традиции реализации российской антикоррупционной политики остается надеяться на порядочность людей, инициирующих антикоррупционные действия и контролирующих их исполнение. А если, действительно, существует некоторая внеэкономическая составляющая готовности к коррупционному поведению, «психологическая коррупция», которая, по мнению М.М. Решетникова, определяет поведение коррупционера [Решетников, 2008]? Тогда кто будет проверять наличие этой «психологической коррупции» у российских чиновников, ответственных за реализацию антикоррупционных мер?

В качестве гипотезы и дальнейшей дискуссии выскажу ряд предположений о причинах долгожительства этой проблемы.

Во-первых, культура служения чиновника в России ориентирована не на людей, а на первое лицо государства. Санкции, исходящие от Президента Российской Федерации В.В. Путина (например, лишение должности в связи утратой доверия) негативно переживаются сильнее, чем обвинения со стороны общественных организаций. Непрозрачность выборов на местах и «непопулярность» прямых выборов не ставит власть в прямую зависимость от мнения людей. Чиновники не воспринимают серьезно институты гражданского общества. Авторитетность ОНФ во многом базируется на поддержке Президента Российской Федерации.

Во-вторых, чиновники являются большим и влиятельным классом в России, обладающим мощным административным ресурсом и являющимся, по сути, распорядителем иных ресурсов. Малопрозрачные механизмы распределения этих ресурсов приводят к тому, что граждане и институты (и бизнес, и некоммерческие организации) не заинтересованы в борьбе с коррупцией. Общественные организации, не находящие собственных источников финансирования, включаются в эти «непрозрачные» отношения с органами власти ради получения финансирования (по результатам конкурсов, торгов, включения в программу). В данном случае мы находим практическое подтверждение идеи С. Роуз-Аккермана о замещении системы деперсонализированных меритократических отношений системой подкупа (или откатов), персональных привилегий и личных связей [Роуз-Аккерман, 2010].

В-третьих, суверенитет, исходящий не только из центра, но и из субъектов Российской Федерации, позволяет вести в них самостоятельную «игру», по сути, создавая условия для развития коррупции. Из центра трудно оперативно выявить и устранить эти условия. Решение этой проблемы, на наш взгляд, связано с ужесточением мер в отношении коррупционеров (страх наказания формирует поведение) и с развитием независимого общественного контроля. Но участники этого контроля должны быть законодательно защищены от преследований и санкций, в том числе со стороны их работодателей.

В-четвертых, проблема связана с моделью «большого государства» в России. Российскому государству свойственно сильное регулирование разных сфер жизни общества, в том числе стимулирование развития институтов гражданского общества. Возможно, это необходимо в условиях отсутствия инициативы «снизу». Но такой механизм стимулирования гражданской активности и общественного контроля изначально приводит к зависимости этих институтов от государства и провоцирует лояльность к институтам власти. И все же, при всех российских особенностях, именно институты гражданского общества (а именно – общественные организации) должны стать субъектами антикоррупционной политики.

С учетом того, что большинству представителей органов власти несвойственна добровольная ответственность перед институтами гражданского общества, ведущими борьбу с коррупцией, возникает вопрос о возможности принудительной ответственности перед ними. Условия для этого может создать именно государство (в виде правовых норм). Отчеты общественных организаций должны иметь не рекомендательный характер, а обязательный, хотя бы в части официальных публичных ответов представителей власти, которых они касаются. Рекомендации общественных советов при органах власти должны иметь обязательный характер.

Таким образом, в условиях особой культуры отношения чиновников и институтов гражданского общества, государству следует не только стимулировать создание общественных организаций для борьбы с коррупцией, но и формировать правовую среду для развития этих организаций. Речь идет о государственном принуждении органов власти быть под реальным контролем независимых общественных организаций и правовой защищенности представителей этих организаций. В этом случае проблема совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией (в принципе неустранимая в современной России) будет иметь менее острый характер.

Литература

Манько А. Коррупция в России. Особенности национальной болезни. М.: Аграф, 2012.

Решетников М. Психология коррупции. Утопия и антиутопия. М.: Издательство: Восточно-Европейский институт психоанализа. 2008.

Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М.: Логос, 2010.


 

[1] Corruption perceptions index 2014: results // http://www.transparency.org/cpi2014/results

[2] Предложения по развитию системы антикоррупционного декларирования в России // http://transparency.org.ru/component/docman/doc_download/571

[3] Путин и чиновники представили декларации о доходах и расходах // http://www.rosbalt.ru/main/2014/04/01/1250934.html

[4] Отчет о мониторинге доступности сведений о доходах, расходах и имуществе депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации за 2013 год.// http://www.transparency.org.ru/images/docs/research/monitoring_declarations_tir-2015.pdf

[5] Заседание президиума Совета по противодействию коррупции // http://state.kremlin.ru/face/46665

[6] Семинар-совещание руководителей регионов // http://news.kremlin.ru/transcripts/47540

[7] Подпрограмма № 6 «О противодействии коррупции в органах исполнительной власти Сахалинской области на 2013-2020 годы» // http://culture.admsakhalin.ru/site_get_file/4620/podprogramma%206.docx

 

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *