Николай Арабаджийски. Генезис науки публичного управления: о некоторых теориях в ее основе

Теории общественного развития

Рекомендуемая ссылка на статью:
Николай Арабаджийски. Генезис науки публичного управления: о некоторых теориях в ее основе // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,
2015, №4 (96)
.
Николай Арабаджийски, PhD of Economics, профессор Нового Болгарского университета (Болгария, София, 1618, ж.к. Овча купел, ул. Монтевидео, № 21). E-mail: n_arabadjiiski@abv.bg
Аннотация: Представленная автором статья – часть изданного в Болгарии на болгарском языке учебника «Государственное и публичное управление» (София: Новый Болгарский университет, 2014) – посвящена исследованию особенностей развития науки публичного управления в XX веке и в начале XXI века. Рассмотрен и кратко отреферирован целый спектр различных теорий, которые интегрально предопределили и составили сегодняшний научный фундамент современной науки публичного управления. Представлена периодизация этапов развития науки публичного управления.
Статья основана на применении исследовательских методов системного анализа, историко-правовом методе и методе синтеза.
Ключевые слова: публичное управление, государственное управление, муниципальное управление, теория публичного управления, административное право.

Важнейшей составляющей профессиональной подготовки специалистов для нужд государственного управления и государственной службы является дисциплина теории публичного управления. Наука публичного управления оперирует концептами и понятийным аппаратом общественных наук. Критерием истинности той или иной теории в ее рамках является практическое функционирование государственной и муниципальной службы, деятельность органов публичного управления. Изучение генезиса этих теорий представляет существенный интерес как в контексте преподавания современной науки публичного управления, так и в контексте развития ее научных основ.

Корни теории публичного управления уходят вглубь веков, но мы обратимся к XX – началу XXI веков. В тридцатые годы XX века была создана концепция «общих принципов управления», основанная на теориях, разработанных Анри Файолем, Лютером Галиком и Линдалом Урвиком. Авторы концепции утверждали, что управление подчиняется общим правилам, независимо от того, где оно реализуется – в публичном секторе или в частном.

Теория публичного управления продолжала развиваться и дополняться гуманитарными организационными идеями, среди которых особое место занимает система управления человеческими ресурсами Мэри Паркер Фоллетт, а также суждения Дугласа Макрегора об организационном развитии. На основе этих материалов сегодня формируется традиционное публичное управление.

В начале XX века получила развитие теория «идеальной бюрократии» Макса Вебера в США. Фредерик Тейлор и Лилан Гилберт, придерживаясь мнения, что управление публичными организациями может осуществляться с помощью подходов частного сектора для повышения эффективности, разработали основы научного публичного управления.

С середины XX века многие исследователи обращались к этой теме. Так, в 1948 году американский политолог Дуайт Вальдо предложил свой взгляд на проблему. Он утверждал, что основной целью бюрократического государства является служба обществу. Один из ведущих мировых лидеров в области политической теории, этики и философии, Роберт Нозик, высказывался в защиту индивидуализма и необходимости ограниченного управления.

Американские политологи Чарльз Дж. Фокс и Хью Т. Миллер в 1995 году опубликовали результаты совместного исследования. Сравнивая понятия «современное общество» и «постмодернистское общество», они настаивали, что традиционная демократическая модель управления не является действительно демократической из-за наличия множества недостатков [Fox С.J., Miller H.T., 1995. P. 4–6].

Фрэнсис Фукуяма, американский политолог и экономист японского происхождения, в своем исследовании от 1992 года утверждает, что глобальное распространение либеральной демократии и свободного рыночного капитала на Западе может свидетельствовать о конечной точке социо-культурной эволюции человечества и окончательной форме управления. По его словам, идеал либеральной демократии не подлежит совершенствованию.

В конце XX – начале XXI века в США получила свое развитие постмодернистская теория публичного управления.

Исторический анализ теорий государственного управления демонстрирует их прямую связь с теориями управления частными организациями. Развитие науки управления в целом может быть разделено на несколько периодов, которые изучались рядом исследователей (в Болгарии это были А. Ангелов, Ст. Христов, Д. Панайотов, К. Палешутски и др.).

Самый продолжительный, «доконцептуальный период» – с 1800 по 1880 год – характеризуется количественным накоплением эмпирических знаний, полученных в процессе практики управления, главным образом в частном секторе, которые не были сформированы как отдельная наука или теория. Основной особенностью управления в этот период был патернализм, которому присуще слияние собственности и управления, родственные связи между участниками, личная преданность, экономическая зависимость от собственника, а также воля собственника как критерий правильности принимаемых решений.

«Классический период» (с 1880 по 1930 год), или период индустриального общества, характеризовался появлением и развитием трех научных теорий:

– административная теория, основоположником которой был Анри Файоль. Используется в бизнесе и рассматривает управление им, как универсальный процесс, а администрирование – как совокупность прогнозирования, организации, координации, управления и контроля [Файоль А., 1938. С. 10–13]. Основными принципами административного управления являются, в том числе, специализация труда, распределение обязанностей, дисциплина, объединение усилий, согласование интересов, стимулирование персонала, концентрация власти, иерархичность, обеспечение порядка и стабильности, оценка персонала, поощрение инициативности гармонизации взаимоотношений;

– бюрократическая теория, созданная Максом Вебером, сосредоточена на обеспечении бюрократического порядка и дисциплины в управлении. К ее основным принципам относятся: создание иерархии, разделение труда, принятие правил, оценка персонала, разграничение собственности, стимулирование производительности [Вебер М., 1992. С. 66]. Данная теория основана на обеспечении порядка и строгом выполнении определенных задач сотрудниками и применима как для бизнеса, так и для государственных организаций;

– научная теория, созданная Фредериком Тейлором, который разработал концепцию организационной модели управления, основанной на научных методах и расчетах, используемой в научных организациях. Среди основных принципов: создание научных знаний о процессе труда на основе сознательного накопления навыков и опыта, применение научных знаний в работе с исполнителями.

Период с 1930 по 1950 год был связан с появлением следующих трех основных научных теорий:

– теория систем, автором которой выступил Людвиг фон Берталанфи, сосредоточена на согласованности деятельности в организациях. Эта модель в некоторой степени отражает философию Гегеля в том аспекте, что вся система в целом более чем просто сумма компонентов, определяет ее характер. Теория использует эпистемологический и эмпирический подходы;

– теория организации, разработанная Честером Барнардом, в рамках которой организация понимается как социальная общность людей, скоординированно работающих для достижения целей организации. Барнард называл в качестве основных функций руководителя определение целей, создание системы коммуникаций, а также обеспечение системы стимулов;

– теория поведения, разработанная Элтоном Майо, рассматривает в качестве наиболее важного фактора не организацию, а людей в ней [Bruce K. Henry S. 2006. P. 177–199].

Современный период развития теории управления берет свое начало с 1950 года и характеризуется разработкой пяти научных теорий.

Ситуационная теория управления была разработана Полом Лоуренсом, основной акцент в рамках теории делается на факторах окружающей среды. Подчеркивается необходимость адаптации к изменениям в окружающей среде, возникающим под влиянием различных факторов. Практическое применение этой концепции в управлении предполагает нахождение необходимых решений и выбор действий в зависимости от обстоятельств.

Клодом Шенноном была разработана информационная теория, используемая для обеспечения информационного облуживания управления и основанная на принципах, подходах и способах передачи и приема информации.

Кроме того, в указанный период были разработаны также кибернетическая теория, теория решений, основанная на утверждении о том, что власть сосредоточена в тех организационных единицах, которые принимают решения, а также количественная теория.

Изучение темы дает основания выделить американскую, французскую и японскую школы управления. Американская школа управления акцентирует внимание на развитии управления отдельными предприятиями, зачастую с использованием количественных методов. Французская школа ориентирована в основном на государственное управление, что дает возможность развивать и использовать знания из различных наук. Японская школа сосредоточена на корпоративном управлении.

Все эти разработки интегрально предопределили сегодняшний фундамент теории публичного управления.

Концепции, которые следуют за практической деятельностью, создаются в результате накопления продолжительного практического опыта в системе публичного управления, государственной и муниципальной службы. И этот опыт постепенно дает возможность выявления и глубокой сущностной оценки связей и феноменов в предметно-объектной области публичного управления.

 

Литература

Арабаджийски Н. Дъержавно и публично управление. София, 2014. 302 с.

Вебер М. Теория на господството.  София, 1992.

Файоль А. Индустриална и обща администрация. София, 1938.

Bruce K. „Henry S. Dennison, Elton Mayo, and Human Relations historiography” // Management & Organizational History. 2006, May. Vol. 1. № 2. С. 177–199.

Fox С.J., Miller H.T. Postmodern Public Administration. Thousand Oaks (California, USA): SAGE publications, 1995.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *