Инга Синдеева. Особенности отечественного законодательства о приватизации

Теории общественного развития

Рекомендуемая ссылка на статью:
Инга Синдеева. Особенности отечественного законодательства о приватизации // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,
2015, №6 (98)
.
Инга Синдеева, кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). E-mail: iy.sindeeva@migsu.ru

Аннотация: Автор анализирует условия формирования отечественного законодательства о приватизации, дает обзор и краткий анализ правовых актов 90-х годов прошлого века о приватизации, о публичной собственности. Подчеркивается мировой характер приватизации и ее значение для развития экономики, указано на недопустимость противоречий и коллизий норм права в этой сфере, необходимость неукоснительного соблюдения процедуры отчуждения государственного и муниципального имущества.

Ключевые слова: государственная и муниципальная собственность, приватизация, государственные и муниципальные предприятия, законодательство.

Начало процесса развития отношений приватизации, формирования отечественного законодательства о приватизации можно отнести к 1990 году. Малопонятный большинству термин «приватизированное предприятие»[1] появляется в правовых актах 1989 года. Впрочем, понятие приватизации не раскрывалось. Тогда даже не все специалисты придали надлежащее значение отношениям приватизации, не все понимали их сущность. Несмотря на провозглашенную перестройку, на изменения, происходившие в государстве и обществе, отечественное законодательство о приватизации формировалось в условиях полного незнания, непонимания этого процесса не только обычными гражданами, которым через пару лет предстояло стать участниками приватизации, но и специалистами, которые должны были процесс приватизации организовать.

Одной из особенностей правового поля 90-х годов являются коллизии между законодательством РСФСР и законодательством СССР. Противостояние двух систем органов государственной власти – союзной и российской в 1990 году вошло в острую и, как выяснилось впоследствии, заключительную фазу. 12 июня1990 года Съездом народных депутатов РСФСР был торжественно провозглашен государственный суверенитет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принята Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», согласно которой устанавливалась полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые добровольно передаются в ведение Союза ССР.

При этом РСФСР оставалась в составе СССР. То есть, в соответствии со статьей 73 Конституции СССР, руководство экономикой страны находится в ведении Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов власти и управления. Однако 31 октября1990 года принимается Закон РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». В соответствии со ст. 6 Постановления Совета Министров РСФСР от 22 января 1991 года № 37 «Об утверждении Положения о порядке перехода в юрисдикцию органов государственного управления РСФСР предприятий и организаций союзного подчинения, расположенных на территории РСФСР», решение о передаче союзного предприятия России принимает Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом. В соответствии со ст. 7 данного Постановления, при передаче предприятия в юрисдикцию РСФСР может быть принято решение о преобразовании государственного предприятия в акционерное общество, сдаче его в аренду и приватизации. Между тем, союзный закон «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий» № 2278-1 принят позже – 1 июля 1991 года.

Следует отметить, что на законодательстве о приватизации, как впрочем, на всем нашем законодательстве того времени, негативно отразились не только противоречия между союзными и республиканскими органами власти, но и сложнейшая экономическая ситуация, злоупотребления правом со стороны отдельных лиц.

Даже схематичный анализ правовых актов о приватизации позволяет выявить особенность приватизационной политики того времени – необычайную поспешность отчуждения государственного и муниципального имущества в частную собственность по заниженной цене. Оценка приватизируемого предприятия проводилась по остаточной стоимости, рассчитанной путем уменьшения его балансовой стоимости на величину износа. Для определения начальной цены объекта из стоимости имущества предприятия исключались такие позиции, как средства остатков фонда экономического стимулирования и прибыли, направленные на создание приватизационного фонда предприятия, краткосрочные и долгосрочные заемные средства [Бокарева Л.Г., 2013].

Еще одним ярким примером государственной политики начала девяностых годов прошлого века является Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества». Указ утвердил Положение о коммерциализации предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа. В подпунктах 1, 2 раздела 1 Положения указано, что обязательному преобразованию в акционерные общества открытого типа подлежат все предприятия, производственные, научно-производственные объединения, находящиеся в федеральной собственности, государственной собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга со средней численностью работников более 1000 человек или с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 года более 50 млн рублей. Кроме того, отныне структурные подразделения этих предприятий (отделения, филиалы), не являющиеся юридическими лицами, имеющие балансовую стоимость основных фондов более 10 млн рублей или среднесписочную численность работающих более 200 человек, также могли преобразовываться в акционерные общества по решению их трудовых коллективов и соответствующих комитетов по управлению имуществом. Преобразование таких подразделений в открытые акционерные общества должно происходить без их предварительного преобразования в самостоятельные государственные предприятия-юридические лица решением соответствующих комитетов по управлению имуществом на основании представленной выписки из протокола общего собрания трудового коллектива подразделения. Согласия трудового коллектива головного предприятия, в состав которого входит данное подразделение, не требуется. Положения Гражданского кодекса РСФСР 1964 года в редакции от 21 марта 1991 года о юридических лицах, действовавшего в тот период, не соблюдаются. Такая самостоятельность структурного подразделения, руководитель которого действует на основании доверенности, полученной от юридического лица, невозможна по правовому смыслу ныне действующего Гражданского кодекса Российской Федерации, противоречит положениям о юридических лицах в науке гражданского права, принятым и тогда, и сейчас.

Особого внимания заслуживает процесс приватизации посредством приватизационных чеков – ваучеров, в котором участвовали все мы, жители России, от стариков до младенцев. В соответствии с Законом РСФСР от 3 июля 1991 года № 1529-1 «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», для участия в приватизации гражданам должны выдаваться приватизационные книжки с указанием фамилии, имени, отчества, местожительства владельца, размера вклада, срока его использования. Приватизационный вклад должен быть перечислен на приватизационный счет (книжку) гражданина в виде денежной суммы, которая не выдавалась на руки гражданину. Открытие именных приватизационных счетов и выдача приватизационных книжек должны производиться отделениями Сбербанка РСФСР на основании списков, составляемых органами государственной власти и управления районов, городов. Приватизационные вклады должны были быть использованы гражданами РСФСР для приобретения у государства и местных Советов народных депутатов государственных и муниципальных предприятий и иных объектов приватизации. Государство гарантирует владельцу приватизационного вклада его право приобретения на этот вклад государственных и муниципальных предприятий и иных объектов государственной и муниципальной собственности. Данный закон утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».

Почему подзаконный акт отменяет столь важный закон? Как могли быть изданы почти за полтора года до отмены закона подзаконные акты, фактически отменяющие именные приватизационные счета? Речь идет об Указе Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» и Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 490 «О порядке введения в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации».

Время залоговых аукционов приходится преимущественно на IV квартал 1995 года. Государство в лице Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество России) проводило аукцион на право заключения договора кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций и комиссии. Кредитовать правительство России могло и лицо, не имеющее банковской лицензии. При этом в залог кредитору, победителю аукциона (залогодержателю), передавались акции заводов – промышленных гигантов, предприятий нефтегазовой отрасли и других крупнейших акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Если государство кредит не возвращало, акции продавались комиссионером в соответствии с договором комиссии без решения суда. Закон допускает обращение взыскания на заложенное имущество и во внесудебном порядке по соглашению залогодателя и залогодержателя. Однако такая поспешность вряд ли обоснована, когда отчуждаются объекты, составляющие национальное богатство, народное достояние. Право реализации находящихся в федеральной собственности акций, в соответствии с договором комиссии, возникало у комиссионера с 1 сентября 1996 года. Нередко, а, возможно, всегда – документов того времени опубликовано немного – залогодержатель был и комиссионером. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 августа 1995 года № 889 «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности», предмет залога – пакет акций – после заключения договора передавался залогодержателю во владение и пользование. Залогодержатель начинал фактически управлять предприятием.

Почему при получении кредита Госкомимущество не управляет пакетом акций, находящимся в федеральной собственности? Зачем одновременно с кредитным договором и договором залога заключается договор комиссии на продажу переданных в залог акций? Напрашивается вывод, что кредит государством возвращен не будет, и судьба пакета акций предопределена.

Сегодня никто уже не отрицает, что происходила массовая скупка пакетов акций крупнейших предприятий по низким ценам узким кругом лиц [Бокарева Л.Г., 2013]. Хотя в документах, регулирующих процесс приватизации того времени (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 года № 767 «О реализации дополнительных мер по защите права граждан Российской Федерации на участие в приватизации»), указано, что они приняты в целях защиты прав российских граждан на приобретение в собственность государственного и муниципального имущества.

Среди немногих правовых актов того времени, защищающих государственные интересы, следует отметить действующее и поныне Постановление Верховного Совета Российской Федерацииот от 27 декабря 1991 года № 3020-1«О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Согласно документу, государственное имущество разделяется на исключительно федеральное имущество, перечисленное в Приложении 1 к Постановлению, федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Российской Федерации (Приложение 2), объекты, подлежащие передаче в муниципальную собственность (Приложение 3). Объекты, не указанные в Приложениях 1–3, независимо от того, на чьем балансе они находятся, считаются федеральной собственностью. Такие объекты могут быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации на основании предложения их высших органов. Субъекты Российской Федерации вправе передать имущество, находящееся в их собственности, в муниципальную собственность.

Стоит назвать еще один разумный взвешенный документ, также принятый Верховным Советом Российской Федерации. Это Постановление от 25 апреля 1991 года № 1104-1 «О мерах по подготовке процесса приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». В документе указано, что в отсутствие соответствующего законодательства процессы приватизации в ряде регионов приобрели стихийный характер, что приводит в отдельных случаях к дискредитации идеи формирования рыночной системы хозяйствования, ущемлению интересов трудящихся. Предлагалось сформировать Государственную программу приватизации, ответственно подойти к выбору объектов, меняющих собственника.

4 июля 1991 года принят Закон Российской Федерации № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Несмотря на лаконичность положений Закона и их кажущуюся ясность, возникло множество вопросов и даже споров относительно их применения. В Закон регулярно вносились изменения, касающиеся в основном расширения прав граждан на приватизацию жилых помещений, защиту их прав. Положения Закона не раз проверялись Конституционным судом Российской Федерации на предмет соответствия основному закону страны[2]. Огромное большинство решений судов по спорам о приватизации жилых помещений не только выносило решения по конкретным ситуациям, но и фактически разъясняло законодательство сотрудникам администраций, оформляющим договоры приватизации, и гражданам.

Первый отечественный закон о приватизации – Закон РСФСР от 3 июля 1991 года № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» – дает понятие приватизации государственных и муниципальных предприятий. В соответствии со статьей 1 данного закона, приватизация государственных и муниципальных предприятий – приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий и других материальных и нематериальных активов предприятий по решению правомочных органов; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также коммерческих банков и других объединений предприятий.

Как и в любой переходный период, в это время происходит реформирование всего государственного механизма. В числе новых государственных органов появляются Государственный Комитет РСФСР по управлению государственным имуществом, Российский фонд федерального имущества. Принята Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, утвержденная Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 года № 2980-1, и другие нормативные акты, регламентирующие порядок приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации.

Изменялось и законодательство о приватизации. Положения о приватизации государственной и муниципальной собственности закреплены в статье 217 Гражданского кодекса Российской Федерации. 21 июля 1997 года принят Федеральный закон № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». В настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Таким образом, отечественное законодательство о приватизации начало развиваться в необычайно трудных, если не сказать, в экстремальных условиях. Это противостояние двух систем органов власти – российской и советской; катастрофическая ситуация в экономике, отсутствие опыта не только приватизации, но и регулирования рыночных отношений у принимающих государственные решения должностных лиц, обязанных отвечать за свои действия; недобросовестное поведение некоторых участников отношений приватизации, а нередко – умысел на поспешное отчуждение государственного и муниципального имущества. В этих условиях объяснимо благое стремление поскорее передать государственное имущество в частную собственность для преодоления кризиса в экономике, для создания класса собственников, перехода к рыночным отношениям. И все же авторам законодательства о приватизации следовало сознавать его значение и последствия применения, а также меру своей ответственности.

Приватизация – явление мировой экономики. Ее широкое распространение во всем мире приходится на последнюю четверть XX века. На приватизацию положительно реагируют финансовые рынки, она связана с проблемой урегулирования государственного долга, является методом стимулирования экономики [Приватизация в современном мире, 2014]. Думается, уроком, извлеченным нами из последствий приватизации девяностых, должно стать не неприятие приватизации, не возврат к социалистической собственности на средства производства в форме государственной и колхозно-кооперативной собственности, а высочайшие требования к качеству законодательства, недопустимости противоречий и коллизий норм права в этой сфере, неукоснительное соблюдение процедуры отчуждения государственного и муниципального имущества.

 Литература

Бокарева Л.Г. Современные проблемы приватизации федерального имущества // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013, № 1, 2.

Приватизация в современном мире. Т. 1., науч. ред. А.Д. Радыгин – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014.


[1] План счетов бухгалтерского учета в коммерческих банках (кредитных учреждениях) Российской Федерации, утв. письмом Госбанка СССР от 21декабря 1989 года.

[2] Определения Конституционного суда РФ от 2 ноября 2000 года № 220-О; от 5 ноября 2003 года № 350-О; от 21 декабря 2004 года № 441-О; Постановление Конституционного суда РФ от 30 марта 2012 года № 9-П.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *