Рекомендуемая ссылка на статью:
Аннотация: Автор обосновывает необходимость взаимодействия общества и государства и формирования соответствующих правовых механизмов, которые позволяли бы негосударственным институтам влиять на принятие государственных решений, в том числе в сфере экономики. Подчеркивается, что такой диалог обеспечит сбалансированный подход в решении задач, перспективных для экономики и для общества в целом. Однако у юристов и управленцев возникает целый ряд вопросов. Прежде всего они касаются используемых каналов общественного влияния. Не меньшее значение приобретает методика отделения существенных мнений и аргументов от второстепенных, а частного интереса от общенационального, регионального, отраслевого. Кроме того, автор рассматривает роль права и нормативной процедуры в поиске приемлемых решений, основываясь на российском опыте и потребностях развития демократического управления.
Ключевые слова: органы государственной власти, бизнес-сообщество, законодательство, общественное участие в реализации государственного управления.
Правоприменительный анализ показывает, что и граждане, и представители органов власти, и бизнес стали более успешно использовать предоставленные законом возможности реализации и защиты своих прав и интересов. Этому способствует и серьезное расширение нормативных положений, определяющих доступ к информации о деятельности государственных органов, а также процедуры влияния на принимаемые решения и мониторинга за их исполнением.
Президентом подписан Закон Российской Федерации от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», который развивает идеи подконтрольности власти обществу. Для его появления многое сделали Общественная палата Российской Федерации, региональные общественные палаты, общественные советы при органах государственной власти. В них представлено также и предпринимательское сообщество: через свои союзы и ассоциации оно принимает активное участие в формировании и работе этих органов. Эти специальные институты продвижения общественного мнения, созданные в последнее десятилетие, накопили достаточный опыт, использованный при подготовке закона.
Государство также учредило специальные государственные органы и государственные должности, ориентированные на правозащитную функцию в различных сферах общественной жизни. Принят Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», закрепивший статус и полномочия уполномоченного по защите прав предпринимателей при Президенте Российской Федерации. Содействие бизнесу и общественности оказывают институты Открытого правительства, Агентства стратегических инициатив. В последние годы создаются рабочие группы с участием заинтересованной общественности, которые занимаются разработкой дорожных карт, рассчитанных на повышение эффективности государственного управления и снятие административных барьеров для бизнеса.
Все эти органы и должностные лица, включая бизнес-ассоциации, являются субъектами права и действуют в соответствии с нормативными правовыми актами, закрепляющими их статус и компетенцию. Заметим, что для решения приоритетных или специальных отраслевых задач действуют многочисленные совещательные и консультативные органы, например, рабочая группа для подготовки «Стратегии-2020», консультативный совет по мониторингу правоприменения при Минюсте России, экспертный совет при Правительстве Российской Федерации и другие.
Многообразие процедур общественного участия в реализации государственного управления связано с обширными задачами: это и выработка политики, планов, стратегий, программ, и нормативное регулирование, и контроль. В законах и иных нормативных актах закреплены: независимая антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия, общественное обсуждение законопроектов и общественная нормотворческая инициатива, оценка фактического регуляторного воздействия нормативных правовых актов управления с возможностью влиять на их пересмотр и отмену и многие другие механизмы.
Однако нередко между этими механизмами нет связи: они используются на разных стадиях принятия и оценки решений, в разные временные интервалы, имеют разную методологическую основу, результаты общественной оценки имеют разную степень модальности при учете их органами власти. К тому же разнообразие представителей общественных интересов не всегда позволяет отделить весомое мнение от случайной или ангажированной позиции. Нелегко ориентироваться и самим общественным институтам, от которых требуется неустанное внимание и своевременный выбор точек влияния.
В качестве примера можно привести процедуру независимой антикоррупционной экспертизы, проведение которой предусмотрено Федеральным законом Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». К сожалению, ее эффективность оценивается государственными органами и деловым сообществом как весьма низкая. Год от года снижается число заключений, представленных аккредитованными при Министерстве юстиции экспертами. Причина кроется в оторванности процедур анализа коррупционных рисков от оценки экономических последствий действия правового акта. Перспективными здесь, по нашему мнению, являются предложения по встраиванию антикоррупционной экспертизы в процедуру оценки регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment — RIA), в частности, для актов, затрагивающих вопросы экономики и предпринимательства. Это позволит одновременно проводить выявление коррупционных факторов и давать оценку избыточных обязанностей, запретов и ограничений или необоснованных расходов для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вот почему сегодня важно, умножая способы гражданского, общественного, предпринимательского участия, обеспечить скоординированный правовой, организационный и методологический подход, позволяющий учесть значимые мнения всех заинтересованных лиц в процедурах принятия и исполнения государственных решений.
Участие негосударственных институтов, в том числе и бизнеса, предусмотрено при проведении разного рода анализа: мониторинге правоприменения, мониторинге качества представления государственных услуг и административных регламентов, мониторинге реализации мер профилактики коррупции в организациях и пр. Правовые процедуры участия предназначены для использования гражданами, компаниями и ассоциациями, причем влияние коллективных игроков здесь наиболее заметно и эффективно.
Общественным институтам и бизнесу нужно постоянно отслеживать деятельность органов государственной власти, держать на контроле планы и программы, подключаться к работе с проектами нормативных правовых актов. Это особенно важно потому, что наличие правовых процедур не означает их автоматического применения. Требуется внимательное освоение особенностей правовых механизмов и процедур всеми участниками взаимодействия, включая ассоциации бизнеса. Обратим внимание на то, что механизмы участия должны варьироваться применительно к различным функциям государственного управления: правотворчеству, определению приоритетов государственной политики, предоставлению государственных услуг, контролю и надзору, организационно-распорядительной деятельности, совершенствованию управленческого аппарата и пр. Кроме того, важно правильно выбирать стадии принятия и исполнения решений, на которых общественное влияние наиболее уместно и продуктивно.
И российский бизнес, и институты государственной власти многое делают сегодня для пропаганды правовых способов диалога с властью: проводится учеба, конференции, созданы специальные разделы на официальных сайтах, работают государственные ресурсы regulation.gov.ru, gosuslugi.ru и пр. Мониторинг государственного управления по широкому кругу вопросов, способных повлиять на условия ведения предпринимательской деятельности в различных сферах и отраслях, осуществляют как сами компании, так и специальные некоммерческие, экспертные, саморегулируемые организации и ассоциации бизнеса.
За прошедшие 20 лет общероссийские, отраслевые, региональные бизнес-союзы накопили серьезный опыт взаимодействия с органами государственной власти по продвижению своих интересов в экономической сфере [Яковлев А.А., Бизнес-ассоциации в России… 2010. С. 190]. Деятельность объединений бизнеса, хотя и складывается в рамках отдельных компаний, корпораций и отраслей, в целом ориентирована на создание благоприятных условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, обеспечение равной защиты различных форм собственности и свободной конкуренции. Таким образом, консолидированный бизнес преследует общественно значимые цели и интересы развития экономики страны. Именно поэтому важно его участие в процессах принятия нормативных правовых актов, разработки планов и программ долгосрочного экономического развития и иных государственных решений. Объединения бизнеса и сами выступают в качестве инициаторов значимых «программных» предложений, готовят прогнозы развития различных отраслей и сфер экономической жизни, оценивают проекты предлагаемых государством решений, которые могут повлиять на предпринимательский климат в стране. Важно, чтобы сообщество отстаивало те интересы, которые объединяют представителей отрасли или сферы бизнеса, конкретного вида деятельности, профессии и одновременно служат перспективам развития экономики и общества в целом.
К сожалению, общественное мнение склоняется к тому, что влияние бизнеса должно быть минимизировано и поставлено в жесткие рамки. Эту же точку зрения поддерживают и некоторые эксперты. Любые действия, нарушающие закон, конечно, недопустимы. Но влияние бизнеса далеко не всегда должно оцениваться обществом со знаком минус.
Консолидированный бизнес является партнером и одновременно противовесом государства в любой цивилизованной стране. Международные сопоставления показывают: именно от эффективности деятельности государства, а не от объемов государственного вмешательства, зависит успешность социально-экономического развития, в том числе и темпы экономического роста.
Конституция России определяет нашу страну как демократическое правовое государство, в котором гарантируется свобода экономической деятельности, свобода конкуренции, равенство всех форм собственности и их государственная защита (ст. 8). Эти конституционные гарантии предпринимательской деятельности одновременно служат ориентиром для законодателя и основой деятельности органов исполнительной власти, судебных и надзорных органов.
Предприниматели и предприятия, являясь полноправными конституционными субъектами, становятся участниками общественных отношений не только в сфере отечественной экономики, но и в социальной и международной сфере. Можно привести в пример деятельность Российской трехсторонней комиссии – признанного центра социального партнерства, в которой одной из сторон, согласно федеральному закону, являются представители работодателей страны. В 2013 году в рамках председательства России на международном форуме G20 целая серия проектов и мероприятий реализована так называемой «бизнес-двадцаткой». Рекомендации, сформированные рабочими группами представителей бизнес-сообщества двадцати экономически развитых стран, вошли в итоговый официальный доклад, посвященный перспективам и тенденциям глобальных экономических отношений.
Положения главы третьей Конституции России определяют ориентиры взаимодействия бизнеса с обществом и властью. В первую очередь, выделим право на объединение и гарантированное свободное осуществление деятельности объединений (ст. 30 Конституции Российской Федерации), которым обладают не только физические лица, но и предприятия, и организации, как коммерческие, так и некоммерческие.
Свобода объединения логично дополняется конституционным правом граждан на участие в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции). Это означает представительство интересов не только через законно избранных депутатов, но также членов политических партий, общественных и иных некоммерческих объединений, профессиональных союзов, движений и т.п. Всем известна, например, активная позиция Народного фронта, отделения которого будут, по согласованию с руководством страны, осуществлять контроль эффективности государственных закупок. Что касается бизнес-сообщества, его представителями являются как сами компании и предприниматели, так и их ассоциации, союзы, саморегулируемые организации, экспертные и иные некоммерческие организации, а также объединения работодателей, некоммерческие организации, которые специально уполномочены законом на осуществление функций в сфере социального партнерства.
Среди принципов конституционной экономики выделяют принципы равенства, соразмерности, справедливости, пропорциональности, недопустимости злоупотребления правами, добросовестности [Конституционная экономика / Ответственный редактор Г.А. Гаджиев. – М.: Юстицинформ. 2010. С. 50–71] и др. Они закреплены в положениях Конституции о свободе договора, единстве экономического пространства, свободе экономической деятельности, разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами; о возможности нахождения природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; о свободном использовании способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и др. Законодатель обязан учитывать эти императивные положения в правовом регулировании экономической деятельности и взаимоотношениях публичных структур с субъектами предпринимательства. Конституция и законодательство Российской Федерации существенно способствовали развитию новых правовых режимов взаимодействия с частным бизнесом: от концессионных соглашений до заключения двух- и многосторонних договоров между органами государственной власти и объединениями предпринимателей.
Конституция создает таким образом стабильную правовую основу участия бизнеса в реализации общих интересов государства и общества. Это подтверждает и правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации. Суд отмечает, что изменение законодателем, в том числе временное, ранее установленных правил должно соблюдать «принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики»[1].
Особую роль закон отводит бизнесу в сфере социального партнерства и в реализации саморегулируемыми объединениями бизнеса делегированных государством полномочий, в формировании системы профессиональных квалификаций, в техническом регулировании, в международном деловом сотрудничестве и в других важных сферах экономической и социальной политики.
Новое законодательство об общественном информировании, участии и контроле, практика договорных отношений государственных органов с общественными образованиями, включая бизнес-союзы, активное участие в консультативных и рабочих органах позволяют говорить не только о праве бизнеса участвовать в государственном управлении, но и о насущной потребности в обратной связи. Такой подход будет способствовать выстраиванию более эффективной государственной политики в целом, и отдельных решений по текущим экономическим вопросам. Важно, чтобы диалог бизнеса и власти был эффективным и взаимовыгодным, соответствовал требованиям права и законности.
Литература
Конституционная экономика / Ответственный редактор Г.А. Гаджиев. – М.: Юстицинформ. 2010.
Яковлев А.А. Бизнес-ассоциации в России: внутренняя структура, эволюция отношений с государством, роль в модернизации экономики. Под редакцией А.А. Яковлева. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 219. Москва, Московский общественный научный фонд; Автономная некоммерческая организация «Проекты для будущего: научные и образовательные технологии», 2010.
[1] п.4.1 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23 марта 2004 года № 9-П // СЗ РФ. 2004. № 19 (часть 2).