Наталья Солодилова, Рустам Маликов, Константин Гришин. Развитие предпринимательства в муниципальном образовании

Рекомендуемая ссылка на статью:

Формирование прочного экономического фундамента муниципальных образований – основа эффективного выполнения многочисленных социальных обязательств местными органами власти. Существующая несбалансированность доходов и расходов муниципалитетов по-прежнему продолжает лихорадить всю систему российского местного самоуправления, не позволяя ей выйти на траекторию устойчивого развития. Практика «навешивания» на органы местного самоуправления дополнительных обязательств, не подкрепленных финансовыми ресурсами, снижает эффективность деятельности муниципальных администраций и, соответственно, повышает уровень недоверия к местной власти со стороны общества. «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно…»*. При этом необходимо отметить, что  практически полная зависимость многих муниципальных образований от дотаций из региональных бюджетов в значительной мере блокирует возможности стратегического развития территории, заставляя функционировать местные администрации в режиме «латания дыр». Достаточно остро стоят вопросы эффективного исполнения органами власти своих обязательств по формированию и поддержанию высокого уровня качества жизни местного населения. Низкий уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований собственными доходами не позволяет местным органам власти реализовывать муниципальную социальную политику, адекватную запросам местных сообществ, лишает возможности эффективно развивать инфраструктуру,  решать проблемы жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Таким образом, проблема наращивания собственных доходов для местных администраций является весьма острой, особенно для муниципальных образований, экономика которых имеет так называемый депрессивный характер. Представляется, что практически единственным средством увеличения объемов собственных доходов большинства муниципалитетов (прежде всего поселений и муниципальных районов)  является ускоренное развитие малого и среднего предпринимательства. Причем стимулирование обозначенного сектора экономики должно строиться через развитие бизнес-проектов, реализация  которых позволит создать большее число легальных рабочих мест с высоким уровнем заработной платы.

В этом контексте весьма большое значение приобретает проект Национальной предпринимательской инициативы по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации, реализуемый по поручению  В.В. Путина с конца 2011 года Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» 21 декабря 2011 года. Это принципиально новая модель взаимодействия власти и бизнеса, опирающаяся в первую очередь на практику и идеи предпринимателей в области упрощения процедур ведения бизнеса. Как известно, данный мегапроект прежде всего нацелен на оптимизацию существующей системы административного регулирования предпринимательства, которая, по мнению и ведущих мировых рейтинговых организаций[1], и российского делового и экспертного  сообщества,  характеризуется своей низкой эффективностью, что проявляется в невысоких объемах вклада субъектов малого и среднего бизнеса (относительно ведущих мировых экономик) в валовой внутренний продукт страны. В ходе работы конференции «100 шагов к благоприятному инвестиционному климату. Достижения и новые вызовы», организованной Агентством стратегических инициатив (АСИ) в партнерстве с газетой «Ведомости» и прошедшей в Москве 16–17 декабря 2013 года, были подведены двухлетние итоги реализации мероприятий Национальной предпринимательской инициативы[2]. Выступая на данной конференции, первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации И. Шувалов заявил: «Самое главное – предпринимательская инициатива должна быть другой. Это должно породить другое отношение к ведению бизнеса. Это ведь не само по себе, что правительство должно отчитаться с региональными властями, что теперь не так сложно зарегистрировать право собственности, совершенно по-другому можно будет подсоединиться к электросетям. Это все важно, мы это обеспечим. А где возрастающая инициатива со стороны малых и средних предприятий?»[3]. Как видно из этого выступления, руководство страны рассматривает реализацию «дорожных карт» в рамках Национальной предпринимательской инициативы в первую очередь как инструмент содействия развитию предпринимательства. А конечная результативность новой схемы взаимодействия властных и предпринимательских структур должна выражаться в «возрастающей инициативе бизнеса», то есть конечная цель заявленного проекта –  это рост социальных и экономических показателей (эффектов) деятельности субъектов бизнеса и их вклада в развитие территорий.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения относятся, в том числе, задачи создания «условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству»[4]. Учитывая, что местное самоуправление в Российской федерации – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[5], представляется важной  для оценки результативности решения вышеназванных вопросов местного значения  разработка методики, позволяющей оценивать качество этой работы с точки зрения общественной полезности.

При этом необходимо иметь в виду, что успешное развитие сферы малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях в значительной мере зависит от политики региональных органов власти, так как именно на этом уровне принимаются определенные решения правового, финансового характера в сфере поддержки бизнеса. Например, увеличение нормативов отчисления налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в местные бюджеты может стимулировать органы местного самоуправления активизировать деятельность по содействию малому и среднему бизнесу. В существующих институциональных параметрах необходимым условием, способствующим результативному развитию малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях, является адекватная региональная политика в сфере административного регулирования и поддержки предпринимательства, обеспечивающая устойчивое развитие хозяйствующих субъектов. На основе данного подхода  была разработана методика оценки эффективности деятельности региональных и муниципальных   органов власти по формированию институциональной среды развития малого и среднего предпринимательства. Существенным условием подведения итогов мониторинга, проводимого по предлагаемой методике, должна стать практика выделения регионам из федерального бюджета дополнительных средств (грантов), значительная  часть из которых направлялась бы на стимулирование бизнес-активности в муниципальных образованиях.

Предлагаемая нами методика исходит из предположения, что оценить эффективность деятельности региональных органов власти  по формированию благоприятной институциональной среды, способствующей поступательному развитию малого и среднего предпринимательства, можно, основываясь на индикаторах прироста (снижения) отдельных показателей, характеризующих хозяйственно-экономическую деятельность субъектов бизнеса. Учитывая, что мониторинг должен быть лишен субъективизма, свойственного методам, основанным на социологических опросах, мы в нашей методике использовали количественные показатели деятельности субъектов малого предпринимательства, отраженные в официальной статистике и размещенные на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики.

В качестве показателей, характеризующих эффективность деятельности региональных органов власти,  по формированию институциональной среды, способствующей поступательному развитию малого и среднего предпринимательства, мы предлагаем использовать такие, как среднесписочная численность работников без внешних совместителей, тыс. человек; численность фактически действующих индивидуальных предпринимателей, тыс. человек; оборот малых предприятий, млрд руб.; объем выручки, с учетом налогов и аналогичных обязательных платежей, от продажи товаров, продукции, работ, услуг индивидуальных предпринимателей, млн руб.

Интегральный показатель эффективности деятельности региональных органов власти  по формированию институциональной среды, способствующей поступательному развитию малого и среднего предпринимательства , рассчитывается из показателей, которые можно трактовать как категории,  характеризующие удовлетворенность субъектов малого бизнеса институциональной средой предпринимательства, существующей в регионе с учетом весовых значений, определяемых экспертным путем (При этом необходимо учитывать, что экспертные весовые оценки должны удовлетворять следующему условию: , , где n – количество показателей).

При определении экспертных весовых значений показателей мы исходили из того,  что  показатель числа субъектов малого и среднего бизнеса в современных институциональных условиях нельзя рассматривать как ключевой критерий оценки уровня развития предпринимательства на территории (ведь некоторые субъекты бизнеса после регистрации могут либо не осуществлять предпринимательскую деятельность, либо вести ее в вялотекущем режиме, например, предоставляя «нулевые» декларации). На современном этапе развития экономических отношений важнейшим критерием оценки развития малого предпринимательства  становится эффективность бизнеса с точки зрения полезности обществу (социальных эффектов предпринимательской деятельности).

Таблица 1. Весовые значения отдельных показателей деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, характеризующих степень удовлетворенности малого бизнеса институциональной средой предпринимательства в регионе

* в случае отрицательного значения показателя (снижения показателя относительно базового периода), данный показатель при суммировании  не учитывается.

Нужно отметить, что в современной России малый бизнес выполняет в первую очередь социальную, а уж потом экономическую функцию [Солодилова, Маликов, Гришин, Исаев, 2013. С. 38]. Поэтому  оценке должны, прежде всего,  подвергаться показатели деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, характеризующие степень участия бизнеса в развитии местных сообществ, а таковыми, по нашему мнению, являются показатели среднесписочной численности работников малых предприятий (без внешних совместителей), тыс. человек и численность фактически действующих индивидуальных предпринимателей. На основе этих предпосылок весовые значения показателей деятельности малого и среднего предпринимательства в регионе нами были распределены следующим образом (см. таблицу 1).

На основе предложенной методики нами была определена степень эффективности деятельности региональных органов власти  по формированию институциональной среды, способствующей поступательному развитию малого и среднего предпринимательства в регионах Приволжского федерального округа (таблица 2).

Таблица 2. Оценка эффективности деятельности региональных органов власти  по формированию благоприятной институциональной среды предпринимательства в регионах Приволжского федерального округа за 2012 год

По нашему мнению, данную методику можно  использовать применительно к оценке деятельности и сопоставлению результативности региональных администраций в сфере развития предпринимательства как в рамках федеральных округов, так и в целом по стране. На основе полученного рейтинга регионы должны получать дополнительные гранты на развитие малого предпринимательства в зависимости от места в рейтинге. Причем, право на получение гранта имеют только регионы, чей интегральный показатель выше среднего интегрального показателя по федеральному округу.

В нашем случае на получение дополнительных грантов вправе рассчитывать шесть регионов: Ульяновская область, Республика Башкортостан, Оренбургская, Самарская области, а также Республики Мордовия и Татарстан. Пропорции распределения дополнительных ресурсов определяются в зависимости от  суммы гранта и количества регионов, имеющих право на получение средств. Объемы грантов на федеральные округа должны уточняться при проектировании федерального бюджета. Согласно нашему подходу, по результатам рейтингования муниципальных образований региона по предложенной методике гранты должны направляться  на реализацию муниципальных программ поддержки и развития малого предпринимательства. Представляется, что  администрации муниципальных образований будут стремиться к увеличению показателей деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на местах, а у региональных властей появятся дополнительные ресурсы для стимулирования деятельности местных органов власти, направленной на развитие малого бизнеса на территории.

В настоящее время в российской региональной практике есть достаточно успешные примеры взрывного развития малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях. Одним из самых удачных примеров эффективной работы местных чиновников по формированию благоприятных условий для бизнеса является Саткинский район Челябинской области. Там за последние три года количество занятых в малом бизнесе выросло с 5 434 до 11 413 человек. Оборот малого бизнеса в районе увеличился вдвое и достиг 16,3 млн рублей, а доля торговых предприятий сократилась с 54 до 36% [Хомченко, 2013]. Данный пример убедительно свидетельствует о том, что при грамотной организации деятельности местных властей  малый и средний бизнес имеет значительные возможности для увеличения совокупного вклада в социально-экономическое развитие территории.

Однако, по данным Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», в среднем только около 10–12% муниципальных образований  в отдельно взятом регионе эффективно взаимодействуют с бизнесом и проводят работу по развитию частной инициативы и стимулированию предпринимательской активности. Лишь около 15% глав администраций муниципальных образований в «среднем регионе» настроены развивать предпринимательство и обладают необходимыми умениями для этого, видя в нем  основу стабильности развития территории[6].

По нашему мнению, несмотря на то, что успешность развития предпринимательства определяется множеством территориальных (местных, региональных) факторов (например, отраслевой структурой местной экономики, платежеспособным спросом и т.д.) – благоприятный административный климат является необходимым ключевым условием результативности деятельности субъектов малого и среднего бизнеса. В настоящее время наблюдаемая тенденция передачи ресурсов и полномочий в области содействия предпринимательству на муниципальный уровень ведет к формированию на местах достаточного административного ресурса для развития деловой инициативы. Однако, без проектирования  соответствующего этому института ответственности за выделенное направление работы со стороны чиновников возможность формирования  эффективной системы административного содействия развитию предпринимательства видится маловероятной. Таким образом, увязка результативности развития предпринимательства с персонифицированной ответственностью профильных чиновников является необходимым условием для эффективного функционирования бизнеса в муниципальном образовании.

На современном этапе развития местного самоуправления  некоторым территориям по-прежнему  свойственна полуиждивенческая модель развития, скованность и безынициативность власти, некая социальная «подавленность» бизнес-структур, инфантилизм общественных организаций и объединений. Инертность, нежелание разумно рисковать («как бы чего не вышло»), некий консерватизм и формальные подходы на местах еще достаточно распространены. Отчасти это является наследием сложившейся системы управления территориями, которой были свойственны достаточно жесткая централизация и регламентация. Данное административно-политическое наследие продолжает и в настоящее время в определенной степени оказывать влияние на местный уровень, хотя в этой сфере уже обозначились контуры позитивных изменений. Несмотря на определенный положительный опыт некоторых муниципальных образований по генерации и реализации органами местного самоуправления отдельных инициатив и идей, направленных на формирование позитивного предпринимательского климата, в целом считаем, что данное направление работы охвачено далеко не в полной мере, хотя является весьма перспективным и имеет существенный потенциал.

С целью придания работе по содействию развитию малого предпринимательства в муниципальном образовании определенных контуров персонифицированной ответственности нами разработана и предложена методика оценки результативности деятельности соответствующих отделов администраций (или отдельных чиновников), ответственных за развитие предпринимательства, с учетом их  профессионально – компетентностных качеств и с последующим применением к ним мер мотивационного характера.

Таким образом, согласно предлагаемой нами методике, при оценке профессиональной эффективности  чиновников  используются всего два целевых индикатора: количество занятых работников в малом и среднем бизнесе, имеющих заработную плату, равную или превышающую среднюю по экономике в муниципальном образовании; уровень налоговых поступлений от субъектов малого  и среднего предпринимательства в местный бюджет.

Данные целевые индикаторы  мы называем показателями лояльности местного бизнеса к власти. В нашем понимании лояльность бизнеса к власти – это категория, характеризующая  совокупность институционально-правовых  норм и правил рационального поведения бизнеса, обеспечивающих ему максимизацию полезности  при соблюдении условия  максимизации общественной полезности. То есть лояльным к власти признается малый и  средний бизнес, который с максимальной степенью эффективности удовлетворяет не только потребности самого предпринимателя, но и потребности местных сообществ. Уровень лояльности бизнеса показывает, насколько в целом бизнес удовлетворен условиями своего функционирования и, самое главное, насколько ему выгодно участвовать в развитии местных сообществ. С полным основанием можно предположить, что чем более адекватные условия для развития бизнеса со стороны власти будут созданы, тем активнее предприниматели будут принимать участие в социально-экономическом развитии территорий.  Все остальные характеристики деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства являются чисто экономическими показателями, которые, конечно, важны, но они могут лишь косвенно дополнять критерии лояльности. В целом рост показателей лояльности  бизнеса в муниципальном образовании является индикатором правильно выбранной органами местной власти  стратегии содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории.

Таблица 3. Количество занятых работников в малом и среднем бизнесе, имеющих заработную плату, равную или превышающую среднюю по экономике в муниципальном образовании*

*Показатели получают  из территориальных органов  Пенсионного фонда России.

Каждому из предложенных индикаторов соответствует определенная балльная шкала ( таблицы 3,4).

Таблица 4. Уровень налоговых поступлений от субъектов малого и среднего предпринимательства в местный бюджет (в части собственных доходов)*

*Показатели  получают в территориальных инспекциях Федеральной налоговой службы.

В дальнейшем данные этих таблиц суммируются. Помимо этих двух основных показателей может быть установлен дополнительный критерий, который характеризует наличие на территории муниципального образования социально ответственных субъектов малого и среднего бизнеса. Здесь под социально ответственным бизнесом мы подразумеваем участие предпринимателей в организации и проведении различных общественно-значимых мероприятий, строительстве социальных объектов на основе благотворительности и добровольного спонсорства. Данный показатель, оцениваемый в пять баллов, может быть использован только в случае, если суммарные показатели двух основных индикаторов составляют не менее 10 баллов.

На основе суммирования полученных результатов предлагается следующая шкала оценки компетентности чиновников, ответственных за содействие развитию малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании на основе критериев лояльности бизнеса к власти (таблица 5).

Таблица 5. Шкала оценки компетенций чиновников, ответственных за развитие малого и среднего бизнеса в муниципальном образовании на основе критериев лояльности бизнеса к власти

*Меры мотивационного характера носят условно-примерный характер.

Мониторинг лояльности бизнеса к власти с последующей оценкой компетенции отделов администраций и персонально ответственных чиновников  целесообразно проводить ежеквартально с подведением общих итогов в конце года. По результатам двухгодичного мониторинга, в случае сохранения оценки лояльности бизнеса в муниципальном образовании на уровне ( 1+ ) или ( – ), следует задуматься о принятии организационно-кадровых решений [Солодилова, Маликов, Гришин,2013. С.12–14].  Также данные мониторинга могут быть использованы для проведения конкурсов среди соответствующих отделов администраций с последующим материальным стимулированием сотрудников именно этих структурных подразделений.

Литература

Солодилова Н.З., Маликов Р.И., Гришин К.Е., Исаев Ф.Э. Разработка системы мониторинга влияния административного регулирования на эффективность предпринимательской деятельности в муниципальном образовании // Экономика и управление: Научно-практический журнал. Уфа. 2013. № 5. С.33–40.

Солодилова Н.З., Маликов Р.И., Гришин К.Е. Методологические основы оценки эффективности деятельности властных структур по развитию малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях// Государственная и муниципальная служба в Республике Башкортостан. 2013.  №1. С. 9–14.

* Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года // http://www.kremlin.ru/

[1] Несмотря на то, что  в последнем рейтинге World Bank Doing Business Россия поднялась  на 92-е место, отдельные  показатели  условий  ведения бизнеса в нашей стране  продолжают  характеризоваться  еще весьма критическими  параметрами (Исследование Всемирного банка: ведение бизнеса в 2014 году // http://gtmarket.ru/news/2013/10/29/6340)

[2] 100 шагов к благоприятному инвестиционному климату. Достижения и новые вызовы //http://www.vedomosti.ru/events/100_steps/

[3] 100 шагов к благоприятному инвестиционному климату. Достижения и новые вызовы/ /http://sakha.gov.ru/node/145407

[4] Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 8 октября. 2003. Доп. выпуск № 3316.

[5] Там же.

[6] Хомченко Ю. Бизнес в маленьком городе // Интернет-журнал «Деловая среда». 2013 // http://journal.dasreda.ru/