В настоящее время в мире накоплен значительный опыт оценки эффективности работы государственного аппарата. Ее необходимость определяется ролью системы государственного управления в жизни государства и общества. Пожалуй, лучше всего смысл и значение целенаправленного управления эффективностью деятельности государственных органов иллюстрируют слова Питера Друкера: «не существует слаборазвитых стран, есть только плохоуправляемые» [Друкер, Макьярелло, 2013. С.40]. Система управления, в том числе и государственного, не может хорошо работать без эффективной системы контроля, обратной связи и коррекции деятельности. И именно оценка эффективности, в том числе основанная на КПЭ (в данной статье как синонимичные используются понятия: ключевые показатели эффективности, показатели результативности, KPI), выступает в роли механизма постоянного мониторинга и совершенствования деятельности управленческих структур, от правильной работы которых в конечном итоге зависит и качество жизни населения и роль государства на мировой арене.

В нашей стране в новейшее время уже накоплен определенный опыт оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Используются и внедряются системы показателей эффективности деятельности в различных федеральных ведомствах, ряде региональных органов исполнительной власти[1], в органах местного самоуправления. Предпринимаются попытки заключения так называемых эффективных контрактов с чиновниками. Осуществляется мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Вместе с тем мы все еще находимся в начале пути по созданию современной и действенной системы оценки эффективности  государственного управления.

В России, с ее особенностями территориального устройства, дифференциацией уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и их специфики, особое значение приобретает эффективность именно регионального управления. Переиначивая слова П. Друкера применительно к системе управления на субъектовом уровне, можно утверждать, что и «слаборазвитость» регионов во многом может определяться недостаточно высоким качеством управления.

В этих условиях функции ключевых показателей эффективности, приобретают новый смысл на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Становится особо актуальным упорядочивание целей и задач различных органов государственной власти и их структурных подразделений в соответствии с целями и задачами региональных аппаратов управления (правительств и администраций). Деятельность органов исполнительной государственной власти (ОИГВ) должна быть направлена не только на выполнение собственных планов в соответствии с осуществляемыми функциями и полномочиями, но и учитывать генеральные цели и задачи, стоящие перед регионом в целом.

Особую роль приобретает идентификация социально-экономических проблем на уровне региона, в решении которых должны принимать совместное участие разные органы исполнительной государственной власти. Реализация проектного подхода к управлению требует наличия четких критериев результативности деятельности, основанных на понимании сферы ответственности каждого из участников и более высокого уровня согласованности действий.

Наконец, немалое значение имеет возможность измерения, контроля и стимулирования результатов индивидуальной и групповой деятельности, особенно, когда речь идет об оценке деятельности руководителей органов исполнительной государственной власти и их команд. При этом, с одной стороны, важно понимание объективного состояния и динамики той или иной отрасли или сферы деятельности, в том числе, связанных с влиянием внешних причин, с другой – роли управленческих усилий в достижении результатов деятельности органов исполнительной государственной власти.

Помимо наличия перечисленных выше объективных предпосылок к разработке и внедрению ключевых показателей эффективности с целью повышения качества деятельности региональных органов исполнительной государственной власти, имеет место и моральная готовность служащих к оценке их деятельности и оплате по результатам. Так, наши исследования, выполняемые в ходе проведения кадровых аудитов в органах государственной власти и местного самоуправления (в рамках одного из них было опрошено более 1000 региональных государственных служащих) показали, что не менее 60% служащих предпочли бы оплату труда на основе оценки результативности деятельности (в том числе – ежемесячной оценки) стабильной и фиксированной оплате. И только не более 20% высказываются против оплаты по результатам [Шебураков, 2013. С.152–153].

Последующая работа в этом направлении доказала принципиальную возможность разработки показателей и критериев результативности деятельности применительно к любой должности государственной или муниципальной службы, начиная с руководителей высшего звена и заканчивая исполнительским уровнем. Для этих целей, в частности, был разработан специальный методический инструментарий [Шебураков, Васильев, 2012]. При этом был использован как зарубежный опыт разработки аналогичных показателей для государственных служащих [А handbook for measuring employee performance, 2001], так и отечественный опыт коммерческих компаний, использующих KPI для оценки деятельности сотрудников обеспечивающих подразделений (АСУ, АХО, юридических и кадровых служб, бухгалтерий). Более того, упомянутая методика технически позволяет использовать ее в формате самоучителя, в том числе для самостоятельной разработки служащими показателей результативности деятельности. Однако в последнем случае от служащего требуются серьезные трудозатраты и, соответственно, высокая мотивация к выполнению этой работы.

Таким образом, накопленный нами за последние несколько лет практический опыт разработки и внедрения ключевых показателей эффективности для государственных и муниципальных служащих, а также внимательное изучение аналогичного опыта коллег, занимающихся решением подобных задач, позволяет сделать ряд выводов. Эти выводы касаются как проблем и трудностей на пути разработки и внедрения показателей в системе региональной государственной и муниципальной служб, так и перспективных способов преодоления данных трудностей.

Весь спектр возникающих при этом проблем можно было бы разделить на две большие группы. Во-первых – это проблемы, связанные с разработкой показателей результативности, и, во-вторых – с их внедрением. Так, на наш взгляд, наиболее существенными проблемами, мешающими практической разработке данных показателей для должностей государственной гражданской службы регионального уровня являются:

— проблемы теоретико-методологического характера, связанные с неопределенностью понятийного аппарата и разночтением в понимании используемой терминологии. Так, постоянно приходиться сталкиваться с тем, что разные исследователи, эксперты, консультанты, не говоря уже о госслужащих – «практиках» совершенно по-разному понимают смысл и содержание таких понятий, как эффективность и результативность; показатели, критерии и индикаторы; обобщенные и специфические показатели, KPI и КПЭ и т.д.

Разнообразие подходов к решению этой проблемы отражается в научных публикациях, где обобщается зарубежный опыт управления результативностью деятельности государственных служащих и определяются возможности его применения в нашей стране [Клищ, 2006], предлагаются подходы к расчету результативности деятельности госслужащих [Жильцов, 2008. С.14–22] и даже критерии, показатели и уровни акмеологической оценки качества профессиональной деятельности государственных гражданских служащих [Бекасов, 2012. С. 83–86].

Интересно, что при этом разные авторы, занимающиеся проблемами результативности на государственной гражданской службе, несколько по-разному трактуют в том числе и используемые в рамках этой тематики понятия. Напротив, в бизнес-среде таких проблем, как правило, не встречается, а «неправильное» понимание того или иного термина скорее воспринимается как своего рода моветон, и вопросов, подобных – «что первично: показатели или критерии», не возникает. По всей вероятности данная проблема является своеобразной «болезнью роста» и непосредственно связана со следующей проблемой;

—  слабое распространение положительных практик внедрения ключевых показателей эффективности на государственной гражданской службе. Действительно, несмотря на известные случаи использования технологий управления по результатам в сфере госуправления и появление интересных и вполне эффективных практик, информации о них явно недостаточно. Как правило, разработка и внедрение показателей более успешно осуществляется в отдельных федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ), чем в региональных структурах. По всей вероятности, с одной стороны, это связано со значительно большей унификацией деятельности и возможностью распространять такой «унифицированный» опыт внутри отдельного министерства, службы или агентства. С другой – с возможностью концентрации организационных, экспертных и других ресурсов для решения данных задач сначала в пилотном режиме, а затем – тиражирования успешного опыта территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по всей стране. Органы же власти внутри региона слишком разные, с одной стороны и слишком малочисленные – с другой, для того, чтобы иметь возможность мобилизации для создания лучшей практики с целью ее последующего распространения. Более того, те региональные структуры, которые имеют действительно положительный опыт использования ключевых показателей эффективности (если таковые вообще есть), не спешат делиться им с другими регионами. С желанием каким-то образом с наименьшими затратами решить данную проблему связано возникновение следующей;

— существует такое мнение, что, например, деятельность всех руководителей, возглавляющих органы госвласти в конкретном субъекте Российской Федерации, можно оценить с использованием одного и того же набора ключевых показателей эффективности или какой-то общей схемы, единой формулы и т.п. В частности, попытки использовать «универсальные» показатели результативности деятельности для разных должностей государственной гражданской службы чаще всего предпринимаются для решения задач по разработке и внедрению ключевых показателей эффективности в региональных органах государственной власти. То же самое касается и отдельных служащих. Вместо разработки показателей результативности часто предпринимаются попытки создания набора универсальных критериев оценки их деятельности. Делается это скорее всего из целей экономии (времени, финансовых и организационных ресурсов), а также из-за распространенной привычки к формальному решению сложных управленческих задач. Вместе с тем, по мнению экспертов, для разработки и полноценного внедрения системы ключевых показателей эффективности в организации каждый из руководителей структурных подразделений должен инвестировать в решение этой задачи не менее 20 часов своего рабочего времени.

Справедливости ради следует отметить, что сам по себе подход к оценке деятельности сотрудников, основанный на единых для всех критериях, имеет право на существование и достаточно распространен в кадровом менеджменте (примером тому может служить система оценки «5+» Сбербанка России). Однако не стоит называть такую оценку оценкой по KPI, так как этот подход ориентирован скорее не на стимулирование результативности, а на развитие корпоративных ценностей и формирование соответствующих этим ценностям моделей поведения;

— непонимание частью служащих того, что такое «результат деятельности» и чем он отличается от «процесса», или принципиальное непринятие необходимости измерения результатов. Данная проблема вытекает из предыдущих, а также связана с низким уровнем культуры ориентации на результат. Многие служащие со значительным стажем работы на госслужбе не имеют опыта работы на производстве или в коммерческих структурах, где достижение количественных и качественных результатов является само собой разумеющимся смыслом деятельности. Напротив, многие чиновники видят смысл своей деятельности в самой деятельности – «в осуществлении полномочий». Причем жесткая ориентация на соблюдение бюрократических норм и процедур, культивируемая в органах власти, еще больше усиливает значение процесса и его превалирование над результатом. Психологически для служащего гораздо важнее выполнить строго предписанную процедуру, чем думать о последствиях ее выполнения, или, например, о ее месте в цепочке создания государственной услуги;

— проблема смешения разных предметов оценки. Попытки хоть как-то измерить результативность в условиях, когда отсутствует четкое понимание того, что это такое, смешанные с желанием формально выполнить требования по переходу на оценку и оплату по результатам, приводят к использованию довольно спорных показателей результативности. На практике встречаются попытки использовать для оценки результативности такие «показатели», как профессионализм и компетентность, ответственность и исполнительность, и даже приверженность деловой этике. Не стоит объяснять, что речь идет о разных предметах деловой оценки, одним из которых является и результат деятельности. Помимо результатов действительно могут (а иногда и должны) оцениваться профессиональные и личностные качества сотрудников или соблюдение ими стандартов служебного поведения. Но, как правило, такая оценка бывает ориентирована не на непосредственное стимулирование результативности, а на формирование и закрепление желательных моделей поведения или на стимулирование профессионального и личностного развития сотрудников.

С другой стороны, даже успешное преодоление трудностей, связанных с разработкой ключевых показателей эффективности, не гарантирует их успешного внедрения. Казалось бы, правильно и корректно разработанные показатели результативности, в особенности, если они основаны на декомпозиции целей, тем не менее, могут натолкнуться на проблемы, связанные теперь уже с их внедрением.

Большая часть таких проблем проистекает из самой специфики деятельности государственной гражданской, в частности, региональной службы. Так, очень часто бывает сложно проследить связь индивидуальной и групповой деятельности служащих с генеральными целями и задачами государственного органа и тем более всей системы регионального управления. Иногда сложившаяся практика организации деятельности госоргана и его структурных подразделений может существовать сама по себе, а цели и задачи, связанные с социально-экономическим развитием подведомственной сферы, как бы сами по себе. Более того, цели и задачи функционирования могут вступать в своеобразный конфликт с целями и задачами развития.

К большому сожалению, как показывают опросы государственных служащих, для большинства государственных органов в большинстве регионов до сих пор характерно планирование «снизу вверх», когда индивидуальные планы работы служащих превращаются в планы работы структурных подразделений, а уже затем в планы работы государственных органов. Не надо объяснять, что это является одной из управленческих патологий – фактически имитацией планирования, а не планированием как таковым.

Усложняет применение системы показателей эффективности деятельности высокая забюрократизированность системы государственного управления, низкая продуктивность существующих деловых процессов. В такой ситуации разработка показателей эффективности для неэффективных процессов становится просто бессмысленной. Кроме того, зачастую государственный служащий больше заинтересован в «хорошем отчете», чем в «хорошем результате», т.е. не столько в достижении общественно приемлемого результата, сколько в позитивной реакции на подготовленный отчет или презентацию вышестоящего руководства. Ситуация еще больше усугубляется в связи с реактивным характером деятельности госслужащих, в частности, ее насыщенностью внеплановыми задачами и поручениями (по нашим оценкам – не менее, чем на 80%). В этой ситуации, с точки зрения «здравого смысла» руководителя, на текущую оценку деятельности служащих гораздо в большей степени должна влиять своевременность исполнения «срочных и важных» поручений, а не ключевых показателей эффективности, отражающих достижение запланированных целей и задач. Все это подрывает доверие к ключевым показателям эффективности, как к рациональному управленческому инструменту.

Другая группа проблем, затрудняющая внедрение ключевых показателей эффективности, опосредована сложившейся практикой оплаты труда на государственной службе. Внедрение показателей результативности без реформирования системы оплаты труда сильно затруднено, если вообще целесообразно. Объем премиальной части в фондах оплаты труда слишком незначителен для целей стимулирования. Потенциально к переменной части вознаграждения можно было бы отнести ежемесячное денежное поощрение (ЕДП). Но в большинстве случаев оно фактически является составляющей постоянной части вознаграждения (хотя это и противоречит его названию – «ежемесячное»). Широко распространена практика уравнительной оплаты труда, когда премиальная часть распределяется пропорционально окладам, а не пропорционально результатам, либо практика не вполне обоснованной и даже несправедливой оплаты труда. В последнем случае руководитель исключительно своим решением, основываясь только на известных ему критериях, определяет размер премии своих подчиненных. Не надо объяснять, что это может быть связано и с ошибками оценивания, и с возможными злоупотреблениями. Внедрение же ключевых показателей эффективности в таких условиях часто воспринимается, как попытка лишить руководителя рычагов влияния на своих подчиненных и вызывает опасение оспаривания его решений. Хотя это и не верно, так как смысл этих показателей именно в том, что они – управленческий инструмент, и их использование позволяет уйти от управления в ручном режиме, ведет к «автоматизации» функций планирования, мотивации и контроля.

Наконец, сложившаяся практика стимулирования на госслужбе очень часто носит исключительно карательный характер, когда достижение запланированного результата никак не поощряется, а его отсутствие – наказывается. Фактически используется двухуровневая шкала оценки: «удовлетворительно – неудовлетворительно», позволяющая фиксировать только неудачи. Характерным примером является требование по соблюдению «30-дневного срока», когда нарушение срока чревато санкциями, а сокращение срока (например, ответов на обращения граждан) никак не поощряется. В таких условиях многие потенциально оцениваемые (и здесь речь идет не только о рядовых госслужащих, но и о руководителях органов государственной власти), не стремятся отвечать за конкретный результат, опасаясь для себя неблагоприятных последствий и не видя перспектив получения высоких оценок.

Тем не менее, широкомасштабное внедрение систем управления эффективностью на региональном уровне не только необходимо, но и возможно. В первую очередь, нужна действенная, практико-ориентированная (а не только академичная) система обучения чиновников этим вопросам и экспертной поддержки государственных органов по внедрению показателей эффективности деятельности. Также должен существовать единый методический центр, обеспечивающий, во-первых, концептуальное единство используемых подходов, во-вторых, способствующий распространению лучших практик. Это особенно актуально для региональных органов власти, так как несмотря на региональную специфику, структура управления во всех регионах имеет много общего. Наличие, например, библиотеки ключевых показателей эффективности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации могло бы сильно облегчить решение этой задачи.

Внедрение ключевых показателей эффективности должно осуществляться только «сверху вниз», начиная с наиболее высокопоставленных служащих. При этом можно рекомендовать их поэтапное внедрение. Причем, несмотря на принципиальную возможность разработки таких показателей для любой должности, для должностей низового или даже всего исполнительского звена могут использоваться не ключевые показатели эффективности, а перечень универсальных, общих для всех критериев оценки. Промежуточным, компромиссным вариантом решения этой задачи может являться сначала разработка показателей результативности и лишь затем уточнение их с помощью соответствующих критериев.

Одновременно с внедрением ключевых показателей эффективности необходимо проведение действенного реинжениринга существующих деловых процессов, направленного на устранение или оптимизацию неэффективных. Одним из возможных вариантов проведения таких работ может являться применение lean-методологии («бережливое производство»), хорошо зарекомендовавшей себя в различных сферах производства и оказания услуг.

Внедрение ключевых показателей эффективности или систем оценки эффективности на всех уровнях – и на индивидуальном, и на уровне органа управления, должно стимулироваться материально. На индивидуальном уровне – за счет переменной части оплаты труда, которая должна быть более существенной. Как известно, переменная часть денежного вознаграждения начинает работать как стимул, только если ее размер становится не менее 10% от общей суммы вознаграждения. На уровне органов власти материальное стимулирование внедрения ключевых показателей эффективности может осуществляться за счет управления фондами оплаты труда, размер которых в конкретном органе государственной власти региона может зависеть, в том числе, и от наличия разработанных и утвержденных ключевых показателей эффективности (возможно по результатам независимой экспертизы) и, конечно, от того, насколько они достигнуты. Таким образом, с учетом предыдущего предложения (реинжениринг процессов), выдвинутый когда-то лозунг «более эффективный аппарат за меньшие деньги» становится не только актуальным, но и вполне реальным при условии использования правильных систем оценки эффективности. При этом необходимо помнить, что «дефицит результатов» должен приводить к «дефициту финансирования», а не наоборот.

Сами показатели эффективности должны быть максимально объективными, зависящими от усилий конкретного исполнителя или руководителя и снимающими вероятность успешного отчета за фактически не выполненное или за «имитацию деятельности». К слову сказать, в советский период в уголовном кодексе существовала статья «за приписки», специально предназначенная для руководителей предприятий и организаций, работающих в условиях административного контроля и плановой экономики.

Конечно же, необходимо, по возможности, максимально широко использовать инструменты общественного мониторинга деятельности государственных органов, так как именно на защиту интересов граждан направлена их деятельность. При этом механизмы такого мониторинга должны быть четко продуманы и максимально открыты. Например, возникает вопрос о том, должны ли заниматься мониторингом качества и доступности государственных услуг региональные органы власти?

Наконец, разработка и внедрение ключевых показателей эффективности сопровождаются использованием других подходов к оценке кадров государственной службы, в том числе – оценки по компетенциям. В любом случае, развитие системы управления по целям и по результатам в органах государственной власти должно осуществляться одновременно с развитием практики управления по ценностям. Например, разработка и внедрение стандартов открытой государственно-служебной культуры и оценка по компетенциям являются важными элементами такой работы. Только такой подход позволит компенсировать так называемые «вложенные недостатки» системы управления по результатам и будет способствовать реальному повышению результативности, открытости и профессионализма государственной гражданской службы.

Литература

Бекасов И.Д. Акмеологическая оценка качества профессиональной деятельности государственных гражданских служащих: результаты экспериментального исследования // Акмеология. № 3 (43). 2012. С. 83–86.

Друкер П., Макьярелло Дж. Друкер на каждый день. 366 советов успешному менеджеру. М.: Манн, Иванов и Фарбер. Эксмо. 2013. 432 с.

Жильцов В.И. Эффективность в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. № 4 (54). 2008. С. 14–22.

Клищ Н.Н. Повышение результативности деятельности государственных служащих. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М. 2006. 207 с.

Шебураков И.Б., Васильев О.А. Методика разработки показателей результативности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих. Вологда: «Издательский Дом Вологжанин». 2012. 110 с.

Шебураков И.Б. Опыт и уроки разработки и внедрения KPI (КПЭ) государственных гражданских и муниципальных служащих в Вологодской области // Управление и экономика в условиях модернизации: проблемы и пути их решения. Материалы научно-практической конференции (Вологда, 12 апреля 2013 г.). Вологда: ЛЕГИЯ. 2013. 280с.

А handbook for measuring employee performance. Performance Management and Incentiv Awards Division PMD-013. September 2001.

[1] Клищ Н.Н. Российский опыт и технологии внедрения показателей оценки результативности деятельности гражданских служащих в государственных органах.

Внедрение управления по результатам, как одного из ключевых элементов концепции «нового государственного менеджмента», является приоритетом реализации реформ государственного управления как в зарубежных странах [Мэннинг, Парисон, 2003], так и в Российской Федерации  [Управление по результатам – итоги и новые возможности, 2010].

Поскольку в Российской Федерации вопросы управления по результатам традиционно учитывались в различных направлениях реформ государственного управления (в рамках административной реформы, реформы государственной службы, развития бюджетного процесса), возникла объективная потребность координации и согласования данных мероприятий по срокам и содержанию, а также выработки экспертных мер по повышению эффективности и результативности предпринимаемых усилий различными органами государственной власти в рамках исполнения различных программных и концептуальных документов. Такую функцию взяло на себя экспертное сообщество на основе разработки и мониторинга «дорожных карт» внедрения инструментов и механизмов управления по результатам. В этой статье рассматриваются результаты мониторинга хода реализации «дорожной карты» «Развитие инструментов и механизмов управления по результатам в технологиях государственного и муниципального управления в 2012–2015 годах» [Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти, 2014] за 2012–2014 годы.

Структура «дорожной карты» предполагает распределение мероприятий по четырем основным уровням получения результатов:

– результаты государственной политики и регулирующего воздействия (уровень развития сферы);

– территориальных органов и подведомственных организаций      (институциональный уровень);

– результаты реализации государственных функций и оказания государственных услуг (функциональный уровень);

– результаты деятельности государственных служащих (индивидуальный уровень).

Дополнительно в рамках «дорожной карты» рассматриваются результаты деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также мероприятия, направленные на поддержку и стимулирование дальнейшего внедрения управления по результатам, систематизацию и распространение передовых практик.

В целом, по итогам экспертного опроса, проведенного в рамках V круглого стола по вопросам внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по теме «Управление по результатам: на пути к версии 3.0», степень внедрения таких механизмов в деятельность органов государственного управления оценивается как невысокая (рисунок 1). Таким образом, по экспертным оценкам, на сегодняшний день ни по одному из направлений внедрения управления по результатам полностью не достигнут ожидаемый эффект; полученные оценки в целом корреспондируют и с оценками экспертов международных организаций [Гусарова, Овчинникова, 2014].

Рисунок 1. Оценка степени внедрения инструментов и механизмов управления по результатам

При этом наблюдаются различия в оценках степени внедрения инструментов и механизмов управления по результатам в зависимости от уровня получения результатов. Так, наибольшая степень внедрения отмечается в отношении внедрения инструментов и механизмов управления по результатам на ведомственном уровне в федеральных органах исполнительной власти, на уровне государственной политики в целом и на региональном уровне – для данных уровней степень внедрения инструментов и механизмов управления по результатам получила оценку «внедрены частично» (рисунок 2). Наименьший уровень внедрения отмечается в отношении инструментов и механизмов внедрения управления по результатам на индивидуальном уровне – здесь, в лучшем случае, внедрены отдельные элементы управления по результатам.

Рисунок 2. Оценка степени внедрения инструментов и механизмов управления по результатам в зависимости от уровня получения результата

В целом, оценки степени внедрения инструментов и механизмов управления по результатам, в зависимости от уровня получения результатов, коррелируют с итогами мониторинга реализации «дорожной карты» в 2012–2014 годах.

Так, по внедрению управления по результатам на уровне государственной политики полностью выполнены лишь мероприятия, связанные с расширением использования механизмов внешней экспертизы при разработке (в рамках мониторинга) государственной политики (развитием института общественных советов, внедрением практики публичных консультаций по проектам нормативных правовых актов, развитием института открытого правительства, реализацией проекта «бюджет для граждан» и так далее). Данные усилия будут способствовать сохранению лидирующего положения России по уровню бюджетной открытости (в 2012 году, по данным Международного бюджетного партнерства, Россия занимала 10-е место по индексу открытости бюджета), а также позволят повысить качество разработки и реализации государственной политики в различных сферах.

Значительный прогресс достигнут по мероприятиям, связанным с обеспечением достижения целевых значений показателей в сфере экономической политики, демографической политики, образования и науки, здравоохранения, ЖКХ, социальной политики. Так, в настоящее время утверждены и реализуется большинство государственных программ Российской Федерации, по отдельным показателям приняты «дорожные карты» их достижения. В составе документов, представленных с проектом федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015–2016 годов, особое внимание уделено вопросам финансового обеспечения достижения показателей Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596-606; достижение данных показателей учитывалось и при корректировке государственных программ в 2014 году. Достигнут некоторый прогресс и в части обеспечения координации стратегического управления и мер бюджетной политики, в том числе, на основе использования государственных программ в рамках бюджетного процесса. Заметно продвижение и в части внедрения в практику деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления оценки регулирующего воздействия (оценки результатов государственного регулирования), в том числе оценки финансовых (бюджетных), экономических и социальных последствий при подготовке решений, законопроектов, проектов программ.

В то же время сложившаяся практика планирования, мониторинга и оценки достижения результатов государственной политики в значительной мере носит механический характер. Так, отсутствуют единые подходы к интерпретации значимости достижения (либо не достижения) тех или иных плановых значений показателей реализации государственных программ («дорожных карт» и других документов). Не определены пороговые значения показателей, требующие принятия срочных мер реагирования; недостаточно развиты системы управления рисками при реализации государственной политики. Важным ограничением в рамках внедрения управления по результатам на уровне государственной политики является низкий уровень распространения практики проведения аудита результативности, позволяющего определить как недостатки реализации программ и иных инструментов управления по результатам, так и выявить резервы для повышения эффективности реализации инициатив.

Значимой проблемой действующей системы оценки регулирующего воздействия является ее «перекос» в сторону оценки издержек бизнеса при отсутствии адекватной оценки выгод от принятия тех или иных актов. Количественные оценки эффектов от реализации нормативных правовых актов присутствуют лишь в 20% заключений об оценке регулирующего воздействия.

Относительно высокие оценки уровня внедрения инструментов и механизмов управления по результатам на институциональном уровне (2,8 баллов из 5) обусловлены как внедрением инструментов и механизмов управления по результатам в прошлом (в частности, использованием докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти), так и продвижением по ряду мероприятий, предусмотренных «дорожной картой». Среди ключевых достижений последних лет необходимо отметить:

– внедрение системы оценки руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав субъектов Российской Федерации по показателям улучшения инвестиционного климата;

– установление критериев оценки руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (в том числе в отношении качества предоставления государственных услуг);

– систематизацию данных о деятельности бюджетных учреждений, публикацию рейтингов оценки качества работы учреждений на портале www.budget.gov.ru

В то же время на последующих этапах внедрения управления по результатам важно учитывать и ряд проблем, выявленных на институциональном уровне управления по результатам.

Во-первых, в настоящее время используются различные системы показателей для оценки органов государственной власти в рамках реализации государственных программ, ведомственных планов, при оценке улучшения инвестиционного климата и повышении качества предоставления государственных услуг, в рамках различных «дорожных карт» и иных инициатив. Избыточно детализированная система показателей, не распределенных по уровням управления, приводит к снижению мотивации в достижении заявленных результатов, замене «работы на достижение результата» деятельностью по достижению показателей. В условиях значительного количества различных плановых и отчетных документов снижается общая ответственность за достижение запланированных в их рамках результатов.

Во-вторых, существуют проблемы и с обеспечением объективных источников данных для оценки достижения результатов. О данной проблеме свидетельствуют, в частности, различия в оценках деятельности федеральных органов исполнительной власти, полученных разными методами. Например, в соответствии с оценкой качества предоставления государственных услуг, полученная в рамках системы «Ваш контроль» (на основе обработки SMS-сообщений), уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг превышает 90%; в то же время итоги социологических исследований по аналогичному вопросу показывают значительно более умеренные результаты [Южаков, 2014].

В части внедрения инструментов и механизмов управления по результатам в рамках исполнения государственных функций и государственных услуг прогресс в реализации мероприятий «дорожной карты» менее очевиден: за прошедший период полностью выполнено лишь одно мероприятие (по развитию систем мониторинга результатов и качества оказания государственных (муниципальных) услуг и эффективности исполнения функций, в том числе государственных (муниципальных) услуг, представляемых в электронном виде (на региональном и муниципальном уровне)), есть продвижение в части включения показателей, характеризующих качество предоставления государственных услуг, а также показателей, отражающих исполнение государственных заданий, в состав государственных программ. В то же время в отношении бюджетных услуг сохраняется проблема «приоритета количества над качеством», при которой выполнение заданного объема услуг является для учреждения более приоритетной задачей по сравнению с обеспечением качества данных услуг. В сфере государственного контроля (надзора) данная проблема преобразуется в использование «палочных» систем показателей, при которых приоритетным результатом является факт проведения проверок и начисления штрафов, а не факт устранения выявленных нарушений либо снижения рисков в рассматриваемой сфере регулирования. Сохранение данных проблем в значительной степени связано с отсутствием системы аудита результативности (системы контроля качества) исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Как следует из рисунка 2, наименьшая степень внедрения инструментов и механизмов управления по результатам наблюдается в отношении результативности профессиональной служебной деятельности (1,7 баллов из 5). Основными достижениями последних лет в данной сфере являются расширение практики использования ключевых показателей эффективности в системе государственной службы и сокращение разрыва в уровнях оплаты труда в органах государственной власти и частном секторе, прежде всего, в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти. Проблема относительно низкого уровня оплаты труда в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти пока сохраняется.

Приоритетными направлениями дальнейшего внедрения управления по результатам на индивидуальном уровне являются:

– развитие механизмов планирования, мониторинга и оценки деятельности государственных служащих с учетом достигнутых результатов;

– сокращение разрыва в уровне оплаты труда государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и частного сектора;

– расширение практики оплаты труда по результатам;

– обеспечение зависимости продвижения по службе от достигнутых результатов;

– обеспечение взаимосвязи направлений обучения с текущими потребностями и ожидаемыми результатами профессиональной служебной деятельности.

Развитие координации внедрения управления по результатам на федеральном и региональном уровнях в последние годы осуществляется на основе государственных программ Российской Федерации. В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2014–2016 годы, в состав государственных программ Российской Федерации, сфера реализации которых отнесена к предметам совместного ведения, включены как требования к приоритетам государственной политики субъектов Российской Федерации в сфере реализации государственных программ, так и механизмы участия субъектов Российской Федерации в реализации государственных программ национального уровня. Основной проблемой в данной сфере является отсутствие новых форм взаимодействия федерального и регионального уровней, преимущественное использование традиционных инструментов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и, как следствие, недостаточное внимание, уделяемое федеральными органами исполнительной власти тем мерам, мероприятиям и государственным функциям, которые в соответствующих сферах реализации государственных программ реализуются субъектами Российской Федерации в рамках собственных полномочий за счет собственных финансовых средств.

Среди приоритетных направлений развития управления по результатам на региональном уровне необходимо отметить следующие:

– разработка методических рекомендаций по формированию государственных программ субъектов Российской Федерации (в настоящее время методологические подходы к разработке и реализации государственных программ регионального уровня существенно различаются, что ограничивает возможности координации усилий всех уровней управления для достижения общих целей);

– обеспечение более тесной связи «федеральной» региональной политики (в том числе в части инвестиционных фондов) с планируемыми результатами деятельности субъектов Российской Федерации;

– синхронизация систем оценки деятельности субъектов Российской Федерации для разных целей оценки (например, на основе государственных программ Российской Федерации).

Несмотря на выявленные проблемы внедрения управления по результатам в государственном управлении в Российской Федерации, а также на весьма критичные оценки степени внедрения управления по результатам, большинство экспертов, принявших участие в экспертном опросе, считают продолжение внедрения управления по результатам актуальной задачей.

Рисунок 3. Оценка актуальности дальнейшей реализации мероприятий по внедрению управления по результатам в России

Как следует из рисунка 3, наиболее актуальными направлениями дальнейшего внедрения инструментов и механизмов управления по результатам являются уточнение ожидаемых результатов и показателей, используемых для оценки их достижения, а также повышение ответственности государственных служащих за достижение результатов.

Основой для дальнейшего внедрения принципов и процедур управления по результатам является переход от рассмотрения управления по результатам, как одного из направлений административной реформы, к пониманию управления по результатам, как содержания государственного управления. Инструменты и механизмы управления по результатам должны использоваться не как дополнительный, «внешний» по отношению к процессу управления контур, а как собственно инструменты и механизмы государственного управления. Реализация данных принципов предполагает формирование «новой модели государственного управления», предполагающей реализацию следующих требований по определению и учету результатов на всех стадиях управленческого цикла: планирования, исполнения, контроля и оценки.

На этапе планирования необходимо обеспечение конкретизации ожидаемых результатов для всех уровней их формирования – от результатов государственной политики до результативности профессиональной служебной деятельности –  в отношении всех государственных функций и государственных услуг. При определении ожидаемых результатов важно учитывать баланс интересов всех заинтересованных сторон: общества и его отдельных групп, а также бизнеса – как выгодоприобретателей конечных результатов, заинтересованных в максимизации объема и качества конечных результатов, и как налогоплательщиков, в конечном счете оплачивающих достижение данных результатов и заинтересованных в эффективном расходовании ресурсов, а также «производителей» получаемого результата (в широком смысле данного понятия, включающего как государственных и муниципальных служащих, бюджетных работников, так и сотрудников предприятий, занятых производством продукции по государственному, муниципальному заказу и так далее). Очевидно, что при определении конечного результата приоритеты данных групп станут различаться: граждане будут заинтересованы в предоставлении качественных услуг, бизнес – в развитии предпринимательского климата, «производители» результатов – в улучшении условий (в том числе оплаты) труда, а налогоплательщики – в росте бюджетной эффективности в секторе государственного управления, предполагающей рост качества результата на единицу затрат либо снижение расходов за единицу получаемого результата при сохранении качества предоставления общественных услуг, исполнения иных государственных функций (рисунок 4).

Рисунок 4. Реализация принципа баланса интересов при определении результатов государственного управления

Обеспечение достижения баланса этих интересов и обуславливает одну из ключевых особенностей государственного управления по сравнению с управлением в частном секторе, где конечным результатом является достижение коммерческих целей конкретного хозяйствующего субъекта (по увеличению прибыли, доли рынка и так далее), тогда как соблюдение интересов остальных заинтересованных сторон является условием достижения такой цели (так, для бизнеса повышение качества продукции позволяет получить рыночные преимущества и максимизировать конечный финансовый результат; в государственном управлении необходимость повышения эффективности собственной деятельности в большинстве случаев не связана с обеспечением роста доходов, а направлена на достижение иных, общественно значимых результатов).

Этап определения результатов является критически значимым и с точки зрения определения способов достижения – того оптимального набора государственных функций и услуг, мер государственной политики, практических мероприятий, реализация которых является необходимой и достаточной для достижения ожидаемых результатов. Данный подход подразумевает ориентацию структуры и функций государственного управления на достижение общественно значимых результатов, при которой условием осуществления тех или иных государственных функций, мер и мероприятий является не только их формальная принадлежность к категории «неотъемлемо государственных функций» [Мэннинг, Парисон, 2002], но и оказание влияния на ожидаемые результаты.

Одним из ключевых требований к определению результатов в государственном управлении на протяжении всего периода внедрения управления по результатам в России было обеспечение измеримости результатов (и соответственно, целей по их достижению), что привело к формированию разветвленных систем показателей, отражающих те или иные аспекты оказания государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных функций, реализации отдельных задач. В методических подходах к оценке деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих также распространены требования по разработке показателей результативности деятельности [Шебураков, Васильев, 2012]. Одновременное использование значительного количества показателей эффективности и результативности в сфере государственного управления (только в составе государственных программ утверждено более 2 000 показателей), а также автоматическое распространение идентичных показателей на все уровни управления (от органа государственной власти в целом до рядового служащего) приводит, с одной стороны, к потере управляемости и размытости ожидаемых результатов, а с другой – к подмене «работы на результат» «работой на достижение показателя».

В этой связи в рамках дальнейшего внедрения системы управления по результатам необходимо, с одной стороны, определить и зафиксировать приоритеты, а с другой – уточнить понимание результатов и исключить использование показателей, не характеризующих достижение результата.

Например, конечным результатом контрольно-надзорной деятельности является не количество проведенных проверок или объем  взысканных штрафов, а предотвращение нарушений требований законодательства, в результате которых нарушаются либо могут быть нарушены законные права и интересы граждан, организаций и государства. Таким образом, конечные результаты осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля характеризуются показателями безопасности подконтрольных сфер деятельности (например, уровнем производственного травматизма) и качеством делового климата в тех или иных сферах (уровнем административных барьеров).

Важно подчеркнуть, что такого рода показатели конечных результатов, как правило, могут измеряться для сферы в целом и не могут быть увязаны с профессиональной служебной деятельностью конкретного государственного служащего (за исключением государственных служащих категории «руководители»). В этой связи во многих случаях внедрение управления по результатам на индивидуальном уровне не ограничивается введением тех или иных показателей результативности, а предполагает использование более широкого круга инструментов, в том числе, текущего планирования и оценки деятельности, использования качественных характеристик для оценки индивидуального вклада в достижение общих результатов (на уровне структурного подразделения, органа государственной власти) с фиксацией ответственности за достижение таких результатов за руководителями соответствующих органов и структурных подразделений.

Все более важную роль на этапе определения ожидаемых результатов играет и оценка рисков. На стадии планирования, в зависимости от конкретной сферы государственного управления, идентификация, оценка и минимизация рисков может рассматриваться и как цель управленческого воздействия, и как условие достижения данной цели. Поскольку одной из фундаментальных функций государства в общественных отношениях является обеспечение безопасности (в широком смысле), предотвращение либо минимизация рисков до приемлемых. с точки зрения соотношения затрат и выгод, уровней может рассматриваться как одна из целей государственной политики в различных сферах (в сфере здравоохранения – как снижение рисков заболеваемости, в сфере охраны окружающей среды – как снижение рисков возникновения экологического ущерба и так далее).

В то же время во многих сферах выявление, оценка и своевременная разработка мер по предотвращению либо минимизации ущерба от рисков является условием достижения цели. Так, достижение цели модернизации экономики требует решения задач, связанных с минимизацией рисков – оттока капитала, низкой доступности кредитных ресурсов, ценовых колебаний и так далее. В этом случае на этапе планирования идентификация и оценка факторов риска позволяет обеспечить реалистичность подхода к ожидаемым результатам, соблюдение принципов амбициозности и одновременно достижимости целей государственной политики.

Использование инструментов управления рисками на этапе определения ожидаемых результатов имеет еще одну важную функцию – такой подход способствует разработке различных альтернатив решения выявленных проблем и достижения результатов на основе разумного соотношения необходимых ресурсов, уровня ожидаемых результатов и рисков их достижения.

На этапе исполнения и контроля достижения запланированных результатов важно обеспечить доступность оперативной, актуальной и достоверной информации о ходе реализации государственной политики (исполнения государственных функций, государственных услуг) для своевременного принятия управленческих решений, а также обеспечить наличие определенной автономии лиц, ответственных за достижение результатов, в принятии тех или иных управленческих решений (кадровых, финансовых и так далее).

Важным мероприятием на этапе реализации и контроля является интеграция процедур реализации мероприятий, исполнения государственных функций, оказания государственных услуг и систем сбора оперативных данных о получении результатов (как минимум, непосредственных). Например, системы мониторинга реализации государственных программ и ведомственных планов могли бы быть частично автоматизированы на основе их интеграции с системами документооборота. Учетные системы, используемые в рамках предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций, могут быть интегрированы с системами мониторинга и оценки результатов деятельности органов власти и их подразделений. Использование проектных методов в государственном управлении позволяет перейти от учета количества «закрытых» поручений (рассмотренных документов и т.д.) к организации текущего мониторинга хода достижения целей. Наличие данных о промежуточных результатах позволяет перейти от контроля совершения тех или иных действий к управлению отклонениями между запланированными и фактически полученными результатами (в  том числе, по срокам получения результатов).

Расширение автономии по принятию управленческих решений лиц, отвечающих за достижение результатов, предполагает проведение оптимизации процедур принятия решений. В настоящее время высокая зарегулированность данных процедур, многочисленные межведомственные согласования фактически переводят процесс управления достижением результатов в процесс констатации фактов; управляющая система становится не проактивной (направленной на предупреждение недостижения результатов, минимизацию рисков), а реакционной (направленной на ликвидацию последствий уже наступивших рисков, обоснование причин недостижения результатов). Задачей управления по результатам является повышение мотивации управленцев к проявлению инициативы при сохранении ответственности за достижение результатов.

Этап оценки степени достижения результатов и коррекции предпринимаемых мер призван обеспечить учет фактически достигнутых результатов при планировании будущей деятельности. Залогом успеха на данном этапе является наличие своевременной и достоверной информации о фактически достигнутых результатах (в отношении всех типов результатов и всех уровней управления), а также возможности учета данных о результатах на очередных циклах планирования деятельности. В этом смысле необходима синхронизация процедур оценки (например, процедур оценки результатов реализации программ, проектов) с процедурами планирования дальнейших действий (в частности, с бюджетным процессом) в рамках единого управленческого цикла.

На данном  этапе востребована реализация таких мер, как аудит эффективности и результативности деятельности, проведение внешних (в том числе, независимых) оценок достижения результатов. При этом проведение оценки эффективности и результативности деятельности не должно ограничиваться институциональным уровнем (уровнем отдельной организации) либо сферой реализации государственной политики; важным аспектом является и оценка эффективности и результативности исполнения функций, в том числе, исполнения переданных полномочий [Лексин, 2013]. Немаловажным компонентом оценки достигнутых результатов и коррекции предпринимаемых мер является и оценка рисков, позволяющая скорректировать способы достижения целей, оптимизировать распределение ресурсов и обеспечить получение конечных результатов.

В целом, внедрение управления по результатам, как «новой модели государственного управления», позволит обеспечить рост доли заявленных и достигнутых в заявленные сроки результатов всех видов и уровней в общем числе заявленных результатов, сократить долю бюджетных расходов, не направленных на получение заявленных результатов всех уровней, а также обеспечить внутреннее соответствие заявляемых результатов на различных уровнях.

Литература

Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию. М.: «Дело», 2014.

Гусарова М.В., Овчинникова М.А. Управление по результатам в системе государственного управления в России: подходы и результаты реформирования за последние 10 лет. //Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №1.

Лексин В.Н. «Центр» и «периферия» в государственном управлении: каналы взаимовлияния. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №4.

Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт М.: «Весь мир», 2003.

Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственной службы. Методика проведения функциональных обзоров. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.

Управление по результатам – итоги и новые возможности / под ред. Южакова В.Н., Добролюбовой Е.И. М.: Статут, 2010.

Шебураков И.Б., Васильев О.А. Методика разработки показателей результативности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих. Вологда: «Издательский дом Вологжанин», 2012.

Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы. //Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №1.

Принцип управления по результатам, возникнув и реализовавшись в бизнесе, стал одним из самых успешных подходов и к организации государственного управления. Он применяется практически во всех развитых и ведущих развивающихся странах (США, Великобритания, Австралия, Германия, Франция, Новая Зеландия, Индия, Бразилия, Китай и так далее), а также в международных организациях.

В России необходимость целенаправленного внедрения принципа управления по результатам в деятельность органов государственной власти была признана в качестве условия повышения эффективности государственного управления в начале 2000-х годов. Связанные с этим задачи были поставлены в ряде концептуальных, стратегических документов различных направлений реформирования (совершенствования) государственного управления, в том числе: в 2003 году – в рамках провозглашенной реформы государственной службы (в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации», 2003–2005 годов, продлена до 2007 года); в 2004 году – в рамках реформы бюджетного процесса (в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах); в 2005 году – в рамках административной реформы (в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах). В период с 2010 по 2012 год решение задачи внедрения процедур управления по результатам предписывалось фактически только «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», установившими, что одним из приоритетных направлений работы по повышению эффективности государственного управления является «повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат» [Основные направления, 2008][1].

В ходе применения управления по результатам в государственном секторе в России – как и в зарубежной практике – продолжается формирование многообразных механизмов и инструментов данного принципа. О том, как проходила и проходит их разработка и освоение в российских государственных органах, можно судить на основании независимого экспертного мониторинга и оценки этой практики, систематически осуществляемого по инициативе научного и экспертного сообщества на протяжении уже восьми лет.[2] С результатами мониторинга, выполненного, в том числе, с участием авторов, можно познакомиться в публикациях: [Управление по результатам, 2008; Добролюбова, 2008; Управление по результатам, 2010; Александров, 2012; Южаков, 2014. С. 57–100].

Анализ итогов проведенного мониторинга позволяет сделать вывод, что для оценки необходимости дальнейшего освоения принципа управления по результатам в государственном управлении в России, для развития его механизмов и инструментов, важно, учитывать три обстоятельства.

Во-первых, базовые проблемы, породившие необходимость освоения принципа управления по результатам в России, сохраняются. В названных выше работах показано, что за последние годы разработаны и разрабатываются различные механизмы и инструменты управления по результатам в государственном управлении. С той или иной степенью успешности они апробированы. Есть федеральные органы государственной власти, в которых освоение управления по результатам реализуется как достаточно последовательная политика.

Можно также привести относительно положительные примеры системного применения данного принципа в целом. Таким примером может стать постановка и организация реализации одной из основных задач административной реформы – задачи повышения качества и доступности услуг, предоставляемых органами государственной власти. В рамках данного направления с самого начала реализации использовался принцип управления по результатам – формировался весь цикл управления по результатам, включая вполне определенные, ожидаемые результаты и механизмы достижения этих результатов (в том числе с использованием проектных подходов), механизмы мониторинга этих результатов (на этапе реализации проектов и в целом по системе предоставления государственных услуг), оценки результатов и их коррекции (в том числе путем внесения изменений в административные регламенты). Такой подход в значительной степени обеспечил относительную успешность этого направления административной реформы.

Однако в то же время по экспертным оценкам, пока еще эффект от внедрения управления по результатам в российских органах государственной власти остается незначительным, что связано как с особенностями организации работ по внедрению данных принципов, так и с неполным внедрением инструментов и механизмов управления по результатам. Проблемы, решить которые были призваны усилия по освоению принципа управления по результатам, остаются в значительной мере нерешенными.

Обобщенно базовую проблему, порождающую необходимость продолжения работы в этом направлении, можно определить как распространенность в государственных органах того, что в организационном проектировании называется «фиктивной демонстративной деятельностью» – демонстрацией активности, принятием множества решений и усилий, освоением ресурсов в ущерб заботе о достижении понятных, общественно значимых конечных результатов. Наличие общественного интереса к данной проблематике связано прежде всего с тем, что никто, даже привыкнув к этому, не хочет в конечном счете, чтобы органы государственной власти ориентировались на такое исполнение своих функций вместо ориентации на значимый результат. Распространенность «фиктивной демонстративной деятельности» является основой многих проблем государственного управления, связанных с отсутствием его ориентации на достижение результата – это, в частности, расходование денег не по назначению, не-достижение каких-либо результатов, непонимание во многих случаях сотрудниками государственных органов того, что является результатом их деятельности, непонимание гражданами и бизнесом, что является результатом деятельности тех органов власти, с которыми они взаимодействуют. Как следствие, возникает недоверие к органам государственной власти, в отношении которых для взаимодействующих с ними граждан и организаций, в том числе – для бизнеса, не очевиден положительный эффект от их деятельности, что не может не влиять и на предпринимательский климат, и на оценку эффективности и конкурентоспособности России как страны, привлекательной для инвестиций.

Наличие этой проблемы не позволяет, как это иногда происходит, делать вывод о том, что от попыток освоения принципа управления по результатам в государственном управлении нужно отказать, в силу того, что он доказал свою неэффективность. Необходимость избавления от такой фиктивной демонстративной деятельности – это интегральная задача внедрения данного принципа в деятельности органов государственной власти.

Во-вторых, при всем многообразии механизмов и инструментов управления по результатам, форм их реализации в решении различных задач государственного управления, они имеют и развивают единую, хотя и допускающую толкования, концептуальную основу.

Концептуально управление по результатам в государственном управлении (как и вообще в общественном секторе) можно определить как «принцип управления, основанный на обеспечении взаимосвязи целей, результатов и ресурсов на всех стадиях управления (планирование, реализация и контроль), способствующий наиболее эффективному достижению целей и получению конечных общественно-значимых результатов. Он позволяет наиболее эффективным образом, в установленные сроки и с наименьшими затратами достигать заданных показателей результативности» [Южаков В.Н., Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., 2014. С. 8]. Такое толкование нацеливает на комплексное решение базовой проблемы, которая вновь и вновь заставляет заниматься проблематикой внедрения управления по результатам в деятельность органов государственной власти.

В-третьих, анализ международного и российского опыта показывает, что интерес к внедрению управления по результатам в деятельность органов государственной власти носит волнообразный характер как в зарубежных странах, так и в России. И в зарубежной, и в российской истории его освоения выделяются три основных этапа [Добролюбова, Александров, Южаков, Клочкова, 2014].

В этой связи, представление о неэффективности управления по результатам, применительно к государственному управлению, которое начало распространяться примерно с 2008 года, следует отнести скорее к смене набора инструментов данного принципа, развитию его механизмов и их корректировки с учетом накопленного опыта, с необходимостью перехода к новому его этапу, нежели к действительному отказу от данного подхода.

В России содержанием первого из трех выявленных этапов (условно называемого нами версия 1.0) является признание принципа управления по результатам в деятельности органов государственной власти, установление, разработка экспериментальной, пилотной апробации, внедрение отдельных элементов управления по результатам, опыт и попытка его системного применения в отдельных направлениях деятельности. Период первой волны внимания к управлению по результатам в нашей стране пришелся на 2003–2008 годы.

Следует отметить, что степень реализации мер первого этапа, предусмотренных в концепции административной реформы 2006–2008 годов (в первом ее направлении), до сих пор составляет около двух третей от общего объема запланированных мер. [Добролюбова, Южаков, Александров, 2014].

Второй этап (версия 2.0) – это формирование системы управления по результатам в деятельности органов государственной власти, предусматривающий ее использование как специального контура, включая определение, планирование, контроль достижений и оценки результатов деятельности, и масштабизацию этих систем, распространение их на другие органы и уровни государственной власти и местного управления, а также создание предпосылок третьего этапа освоения управления по результатам. Данная задача по формированию управления по результатам по всему управленческому циклу была сформулирована при подготовке дорожных карт 2008 года [Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы, 2008].

Третий этап (версия 3.0) – это, по сути, превращение «управления по результатам» в кавычках, то есть управления по результатам как специальной системы мер, направленных на достижение результатов в государственном управлении, в государственное управление по результатам без кавычек.

Именно необходимость перехода к третьему этапу освоения отражена в определении управления по результатам в качестве первого из ключевых принципов новой модели государственного управления для России, как это было определено Президентом России в Послании Федеральному Собранию в 2012 году. В предложенной им формулировке таким ключевым принципом является «ориентация работы всех звеньев, механизмов и уровней власти на измеримый, прозрачный, понятный для общества результат работы»[3].

На наш взгляд, это означает, что управление по результатам из отдельного контура государственного управления в органах государственной власти должно становиться содержанием всей их деятельности.

Если тот или иной инструмент, тот или иной механизм государственного управления, та или иная деятельность органов государственной власти не ориентирована на достижение понятных результатов, то должна быть поставлена задача освобождения от этих механизмов, инструментов, сегментов деятельности.

В настоящий момент, с нашей точки зрения, продолжается второй этап, и создаются предпосылки для перехода к третьему этапу (хотя на нем приходится решать и оставшиеся нерешенными задачи первого этапа). Можно выделить ряд основных проблем текущего состояния освоения управления по результатам в государственном управлении.

Первая из них унаследована от первого этапа – это проблема нестыковки, недостаточной проработанности элементов, в том числе в отношении отсутствия или недостаточной проработанности определения результатов соответствующей деятельности органов государственной власти.

Примером этой проблемы может служить антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов, как одно из направлений деятельности органов государственной власти. В Федеральном законе Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определены ожидаемые результаты этой деятельности – указано, что она проводится с целью выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Соответственно, для оценки эффекта от экспертизы необходимо оценить, сколько коррупциогенных факторов было выявлено, а сколько устранено. По данным Генеральной прокуратуры России, антикоррупционная экспертиза стала тотальным фактом нормотворческого процесса. Только это ведомство в 2013 году проверило на предмет коррупциогенности 1 млн 200 документов, выявило и добилось устранения коррупциогенных факторов в 58 тыс. документов. Хорошо это или плохо, есть ли здесь конечный результат или нет? На наш взгляд, это наглядная ситуация, в которой непосредственный результат вроде бы отражен, а о конечном результате забыли потому, что антикоррупционная экспертиза, конечно же, разрабатывалась и проводится не для того, чтобы улучшить юридическую технику, а для того, чтобы ликвидировать коррупциогенные практики и коррупционные рынки. Пока, по факту, ни закон не требует, ни на практике никто даже не спрашивает, сработали все усилия, направленные на эту задачу, или нет. Вот конкретный пример этого наследия первого этапа, когда, скажем, непосредственный результат так или иначе определяется и оценивается, а конечный результат – вне зоны внимания. На втором этапе необходимо было устранить данную проблему, обеспечить  ориентацию на достижение конечного результата, однако, как показывает этот пример, нередко это задача остается нерешенной и на втором этапе.

Вторая проблема (группа проблем) – это собственные ограничения второго этапа. Она связана прежде всего с недостроенностью собственно системы (контура) управления по результатам в деятельности органов государственной власти, отсутствием адекватных целям государственной политики определений результатов и измеримых, понятных показателей для различных видов деятельности органов государственной власти, отсутствием в ряде случаев отдельных звеньев управленческого цикла, в том числе мониторинга и оценки, и в целом – с отсутствием адекватной мотивации. Создание систем управления в органах государственной власти и поддержание их жизнеспособности воспринимаются исполнителями как излишнее обременение, связанное, в том числе с большими трудозатратами, финансовыми затратами и непонятными эффектами для деятельности самого органа государственной власти.

Проблема такого рода наблюдается, например, в отношении определения результата государственных услуг. В данной сфере непосредственным результатом является документ и оценка удовлетворенности граждан качеством предоставления данной услуги (сроками, временем ожидания в очереди). Всё это в целом и формирует удовлетворенность граждан и организаций, обращающихся за этими документами. Люди, нуждающиеся в услугах, приходят в органы власти за документами. Но им нужны не документы сами по себе. Они приходят в органы власти за подтверждением, за изменением или еще каким-то действием в отношении своих прав на что-то. И конечным результатом является то, получают ли они с помощью этих документов эти права, обеспечивается ли их своевременное изменение, сохранение и так далее. Тем не менее, законодательно этот конечный, с точки зрения потребителя государственных услуг, результат не установлен. То, насколько при выдаче документов обеспечивается его достижение, не контролируется. Тем самым и в этом случае актуальной проблемой второго этапа внедрения управления по результатам в деятельность органов государственной власти остается проблема его первого этапа.

Есть еще один пример такой проблемы. Одним из поручений Президента Российской Федерации в прошлом году была предусмотрена разработка концепции повышения результативности контрольно-надзорной деятельности. На этапе разработки эта концепция повышения результативности была заменена на концепцию повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности. При этом в самой концепции вообще ничего не говорится о результативности контроля и надзора. А в качестве результатов контроля и надзора по-прежнему в уточненной версии предполагается рассматривать количество проверок, в том числе выявивших те или иные угрозы, риски и связанные с этим оценки.

Наконец, ряд проблем и препятствий текущего освоения управления по результатам связан с необходимостью его третьего, формирующегося этапа (с версией 3.0). Это прежде всего разрозненность усилий и инициатив в сфере реформирования и развития государственного управления Российской Федерации, в том числе множественность центров принятия решений о приоритетах и направлениях в повышении эффективности результативности деятельности, а также отсутствие системы ответственности за конечные результаты. На сегодняшний день по-прежнему реально действует только система контроля за исполнением поручений. Хотя они и составляют большую часть деятельности органов государственной власти, но всё-таки вряд ли можно соглашаться по-прежнему, что именно через поручения реализуется большая часть деятельности органов государственной власти. Дополнительный контур управления по результатам становится конкурирующим с системой государственного управления в целом, с другими его инструментами и механизмами.

Недостаток информации – еще одно препятствие. Так, состав данных государственной статистики и сроки их формирования не удовлетворяют информационной потребности государственного управления по результатам.

На пути к версии 3.0 необходимо решать как проблемы, оставшиеся в наследство от первого этапа освоения в государственном управлении принципа управления по результатам и находящиеся в процессе решения проблемы второго этапа, так и проблемы перехода к его третьему этапу. При этом важно, чтобы все эти проблемы решались в контексте целей и задач перехода к версии 3.0.

Цель развития управления по результатам в государственном управлении к версии 3.0 можно определить как реальное повышение результативности деятельности органов государственной власти. То есть, если на первом и отчасти на втором этапах, задачей было внедрение тех или иных элементов управления по результатам, то здесь внимание должно быть сконцентрировано именно на конечном результате самого управления по результатам, повышении результативности деятельности органов государственной власти. Именно это надо оценивать, об этом собирать информацию, по этому поводу вести учет. Достижение поставленной цели требует решения нескольких задач.

Во-первых, это ликвидация пробелов и отставаний, например, выявление органов государственной власти, видов и уровней их деятельности, де-факто не участвующих до сих пор во внедрении управления по результатам. Эту задачу можно было бы определить как обеспечение определения и учета достигнутых и ожидаемых результатов всех видов и уровней на всех стадиях управленческого процесса в Российской Федерации, начиная от определения результата, кончая мониторингом и коррекцией. Важным компонентом определения результатов является также выявление и оценка последствий реализации нормативных правовых актов [Тихомиров, 2010]. Подзадача – это разработка требований к интегрированным системам ожидаемых результатов всех видов и уровней на всех стадиях управленческого процесса в Российской Федерации и самих этих систем результатов и показателей их достижения.

В условиях реалий 2014 года эта задача становится особенно актуальной при принятии решений в области ответных мер Российской Федерации на санкционное давление со стороны ряда западных стран, особенно в сфере введения эмбарго, а также определения направлений налоговой, бюджетной, таможенной и тарифной политики. Данные решения должны проходить своего рода фильтр обязательной оценки их влияния на запланированные результаты, включая результаты в сфере повышения качества и уровня жизни населения (в том числе влияние на индекс потребительских цен), создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций.

Вторая задача – завершение работ второго этапа: это настройка механизмов и инструментов систем, контуров управления по результатам в органах государственной власти, их правового регулирования, методического, организационного обеспечения на достижение уточненных систем результатов деятельности органов государственной власти. В частности, необходимо снять ограничения по достижению результатов в сфере управления финансовыми, кадровыми, материально-техническими ресурсами, предусмотреть возможности внедрения матричных систем управления и использования проектных методов достижения целей. В рамках данной задачи должна быть создана система принятия управленческих решений, позволяющая ответственным за конечные результаты лицам обеспечивать достижение заявленных результатов.

Третья задача связана с началом работ собственно третьего этапа – это обеспечение ориентации правового регулирования, методического и организационного обеспечения, всех механизмов (ключевым здесь является слово «всех») и инструментов государственного управления на результативность всей деятельности органов государственной власти и на исключение ненужных для этого составляющих.

Решение данной задачи предполагает настройку на достижение разработанных систем показателей всех звеньев, механизмов, инструментов системы государственного управления, всей деятельности системы органов государственной власти. На этом этапе предполагается, в частности, необходимость формирования организационной системы управления процессом внедрения управления по результатам в Российской Федерации, которая позволит успешно использовать инструменты и методы данного принципа в рамках четко определенных сфер ответственности и эффективных механизмов контроля отчетности.

Такая структура может включать в себя следующих ключевых участников (субъектов): Президента Российской Федерации, руководителя Администрации Президента Российской Федерации, Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

Ответственность за успешное внедрение управления по результатам, как показывает мировой опыт, в конечном итоге несет глава исполнительной власти (в Российской Федерации – Президент Российской Федерации), формулирующий цели и ключевые результаты.

При этом в России в вопросах формирования целей и результатов он может руководствоваться:

– собственно президентскими инициативами (которые могут быть изложены в его предвыборной программе, а также в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации);

– общественными инициативами, инициаторами которых могут быть граждане (например, в рамках российской общественной инициативы);

– парламентскими инициативами (исходящими от фракций Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации);

– предпринимательскими инициативами, инициаторами которых могут быть общероссийские объединения промышленников и предпринимателей, а также Агентство стратегических инициатив;

– международными инициативами (цели и результаты, определенные Организацией Объединенных Наций, известные как «цели тысячелетия», решения G20 и G8, саммитов БРИКС, ШОС, АТЭС, ОДКБ, СНГ, Союзного государства России и Беларуси).

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации может стать главным должностным лицом, ответственным за внедрение практики и методов управления по результатам, который помогает Президенту Российской Федерации в ее успешном внедрении в органах государственной власти.

Деятельность Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров может быть переформатирована на оказание содействия главному должностному лицу, ответственному за внедрение управления по результатам, в исполнении его функций, в качестве органа, отвечающего за контроль за качеством работы высших должностных лиц исполнительной власти: Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, руководителей других федеральных органов исполнительной власти, а также высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, направленных на достижение целей и результатов, определенных Президентом Российской Федерации на основе президентских, общественных, парламентских, предпринимательских и международных инициатив.

Председатель Правительства Российской Федерации и другие его члены могут стать руководителями процессов внедрения управления по результатам в различных областях деятельности, относящихся к их компетенции. На них могут быть возложены конкретные функции по достижению целей и результатов, определенных Президентом Российской Федерации на основе президентских, общественных, парламентских, предпринимательских и международных инициатив.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации в этой конструкции могут также стать руководителями процессов внедрения управления по результатам в различных областях деятельности, относящихся к их компетенции на уровне субъектов Российской Федерации. На них могут быть возложены конкретные функции по достижению на региональном уровне целей, определенных Президентом Российской Федерации.

Целью создания данной структуры управления станет внедрение управления по результатам во все аспекты деятельности системы исполнительной власти. Вместе с тем возложение особой ответственности за ее внедрение на руководителей самого высокого уровня будет свидетельствовать о высоком уровне приверженности руководства страны достижению успеха в данной сфере.

Эта деятельность будет представлять собой процесс постоянного совершенствования, в рамках которого особое внимание потребуется уделить двум важным аспектам:

1) решению проблемы определения и проверки результатов работы, проделанной Правительством Российской Федерации, а также высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации;

2) решению проблемы получения данных, относящихся к конкретным результатам мероприятий по достижению указов Президента Российской Федерации («майских» указов 2012 года), а также основных мероприятий государственных программ Российской Федерации, других документов стратегического планирования, оценки и описания отдачи от этих мероприятий (то есть определению того, какие именно достижения могут считаться результатом деятельности Правительства Российской Федерации, а также высших должностных лиц субъектов Российской Федерации).

Для более эффективной работы всех указанных звеньев государственного управления необходимо обеспечить мотивацию к достижению результатов, в том числе установление персональной ответственности за достижение заявленных результатов.

В этих целях, в рамках данного направления необходимо организовать работу по следующим вопросам:

– заключение результативных контрактов с руководителями органов исполнительной власти всех уровней, включая лиц, замещающих государственные должности Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства, федеральных министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти;

– проведение реформы служебной аттестации с учетом оценки и оплаты труда по результатам.

Для прочного закрепления в Правительстве Российской Федерации и исполнительной власти в целом стратегии управления, основанной на принципах управления по результатам, необходимо обеспечить увязку управления кадрами и совершенствования государственной гражданской службы с достижением общих стратегических целей и результатов, определенных Президентом Российской Федерации.

Такая увязка может быть достигнута путем внедрения практики заключения договоров (результативных контрактов) с высшими должностными лицами: Председателем Правительства Российской Федерации, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации, федеральными министрами, руководителями других федеральных органов исполнительной власти в рамках системы управления их служебной деятельностью, поскольку планы их работы должны соответствовать (в пределах имеющихся у них полномочий) стратегическим целям и результатам, определенным Президентом Российской Федерации.

Кроме того, практика заключения результативных контрактов может быть внедрена и на уровне ответственных исполнителей государственных программ Российской Федерации с соответствующими заместителями министров, заместителями руководителей федеральных служб и федеральных агентств, директорами департаментов и управлений и т.д., которые будут отвечать за отражение общих задач и целей, поставленных Правительству Российской Федерации в планах работы всех руководителей и сотрудников на всех уровнях.

Указанная выше увязка организационных задач с планами работы призвана обеспечить такое сочетание институциональной и личной ответственности, которое будет затрагивать служащих органов исполнительной власти на всех уровнях по принципу цепной реакции.

Эти взаимосвязанные договоренности между сотрудниками и руководителями станут основой обеспечения приверженности работников на всех уровнях достижению конкретных результатов. Кроме того, упомянутый эффект цепной реакции окажет значительное воздействие на планирование кадровых ресурсов в Правительстве Российской Федерации, поскольку требование достижения институциональных целей станет краеугольным камнем определения настоящих и будущих потребностей в них[4].

В завершение статьи отметим еще раз ожидаемый результат всех этих усилий. По итогам реализации этих и ряда других мер по переходу к версии 3.0 управление по результатам из дополнительного (и часто обременительного) контура управления в органах государственной власти должно стать содержанием государственного управления, определяющим требования к принятию управленческих решений на всех этапах. Достижение этого результата позволит перейти к качественно новому уровню развития государственного управления в России – к государственному управлению по результатам.

Литература

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. // Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р.

Александров О.В., Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Мониторинг внедрения управления по результатам в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012, № 3.

Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2

Барабашев А.Г., Клименко А.В. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управления и государственной службы. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3.

Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. – М.: «Формула права», 2008

Божья-Воля А.А. Организация оценки результативности деятельности российских госслужащих с учетом особенностей административной модели. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 3.

Добролюбова Е.И. Внедрение принципов и процедур управления по результатам в Российской Федерации: промежуточные итоги и направления развития. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3.

Добролюбова Е.И., Александров О.В., Южаков В.Н., Клочкова Е.Н. Международный опыт внедрения управления по результатам: основные тенденции. // Государственная служба. 2014. № 1.

Добролюбова Е.И., Южаков В.Н., Александров О.В. Внедрение управления по результатам в рамках реализации административной реформы в Российской Федерации: на пути к созданию новой модели государственного управления. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2.

Тихомиров Ю.А. Последствия правовых актов: оценка и коррекция. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3.

Управление по результатам – итоги и новые возможности / под ред. В.Н. Южакова, Е.И. Добролюбовой. – М.: Статут, 2010.

Управление по результатам – итоги и новые возможности. Круглый стол. // Вопросы государственного и муниципального управления, 2010, № 2.

Цветков О.Н. От управления затратами к управлению по результатам: информационно-аналитическая система управления реализацией стратегии социально-экономического развития. // Вопросы государственного и муниципального управления, 2010. № 2.

Южаков В.Н., Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию. – М.: «Дело», 2014.

[1] Подробнее см. также: Добролюбова Е.И., Южаков В.Н., Александров О.В. Внедрение управления по результатам в рамках реализации административной реформы в Российской Федерации: на пути к созданию новой модели государственного управления. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014 № 2.

[2] Начиная с 2006 года, экспертным сообществом разрабатываются дорожные карты по внедрению управления по результатам в деятельность органов государственной власти, обобщающие как запланированные к реализации мероприятия в сфере управления по результатам, так и экспертные предложения по повышению эффективности данной работы. Такие дорожные карты были разработаны, обсуждены и приняты на тематических Круглых столах — в 2006 году (на 2006-2008 годы), в 2008 году (на 2008-2010 годы), в 2010 году (на 2010-2012 годы), в 2012 году (на 2012-2015 годы), в 2014 году  (на 2014 2016 годы). Дорожные карты являются механизмом неформальной «горизонтальной» координации усилий по внедрению управления по результатам в рамках различных направлений совершенствования государственного управления. На каждом из Круглых столов рассматривались результаты мониторинга выполнения дорожной карты за предшествующий период. В 2014 году V Круглый стол по теме «Управление по результатам: на пути к версии 3.0» был проведен в Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. На нем были представлены и обсуждены результаты мониторинга дорожной карты на 2012-2015 годы, принятой на IV Круглом столе [Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти, 2014], и предложения по дальнейшему развитию управления по результатам в органах государственной власти, в том числе дорожная карта на 2014-2016 годы.

[3] В этой формулировке учтен один из  ключевых выводов в отношении перспектив освоения принципа «управления по результатам» в государственном управлении, который был сделан на упомянутом выше Круглом столе в 2010 году [Управление по результатам, 2010. С. 8].

[4] Подробнее с целями, задачами и мероприятиями третьего этапа освоения управления по результатам в государственном управлении можно познакомиться в предложениях по Концепции дальнейшего развития механизмов и инструментов государственного управления по результатам. См. [Южаков, Александров, Добролюбова, Клочкова, 2014. С.101-132.].