13 мая 2014 года Комитетом Российского союза промышленников и предпринимателей по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров был проведен круглый стол, на котором обсуждались вопросы оптимизации государственного контроля (надзора) в сфере экономики. Целью дискуссии было формирование теоретической модели – системы  основных понятий этой сферы деятельности, определение целей и задач ее функционирования, разработка критериев и показателей ее эффективности.

Основными докладчиками стали представители научного сообщества.

В частности, А.В. Клименко, директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, в своем выступлении акцентировал внимание на необходимости подготовки дорожной карты для решения поставленной задачи – оптимизации контрольно-надзорной деятельности в России.

Особое внимание  было уделено вопросу оптимизации функций контрольно-надзорных органов, их материально-техническому  обеспечению, кадровому потенциалу, соблюдению баланса интересов государства, общества и бизнеса путем упорядочения контрольной деятельности. Здесь важны институциональные решения: создание устойчивых правил, определение сфер присутствия контрольно-надзорных органов, требований к их деятельности, а также вопросы саморегулирования бизнеса, передачи ему определенных элементов контроля на самореализацию, установление  обратной связи с гражданским обществом.

По мнению А.В. Клименко, создание мегаконтролеров и мегарегуляторов несет больше рисков, чем очевидных преимуществ, что связано со сложностью управления такими системами, как экономика.

Заведующим сектором уголовного права и криминологии ИГП РАН, доктором юридических наук С.В. Максимовым была представлена концепция структурной реформы государственного контроля в сфере экономики. Охарактеризовав современную систему органов государственного контроля в Российской Федерации как чрезвычайно громоздкую и не имеющую аналогов в мире с точки зрения количества этих органов, он сопоставил число проверок, проведенных властями, с  числом   проверенных хозяйствующих субъектов и сделал вывод о том, что  проблема не может быть решена простыми средствами, т.е. только внесением поправок в законодательство с целью снизить количество проверок и улучшить их качество. С.В. Максимов отметил, что видит следующие цели в реформировании  контрольно-надзорных органов: усовершенствование государственного самоконтроля; качественное повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности, причем одним из показателей определения эффективности должно стать соотношение предупрежденных и выявленных зарегистрированных правонарушений; снижение существенных затрат на осуществление функций  государственного и муниципального контроля; качественное снижение издержек бизнеса при осуществлении контроля.

Подробно были описаны механизмы структурной реформы. По его мнению, простое объединение, укрупнение структур, позволяет сократить инфраструктурные подразделения, в результате высвобождается большое количество помещений, что  дает мультиплицирующий эффект снижения расходов на их содержание, к тому же при соединении федеральных контрольных и надзорных органов количество проверок, которые проводятся органами государственной власти сегодня, автоматически сократится, что приводет к снижению коррупционных угроз.

Основными этапами проведения реформы, по его мнению, должны стать:  принятие необходимых нормативно-правовых актов и создание материальной базы под новую систему контрольно-надзорных органов, настройка системы мониторинга эффективности деятельности контрольно-надзорных органов.

И.Н. Барциц, декан Международного института государственной службы и управления РАНХиГС, подчеркнул, что, на его взгляд,  неправильно сводить  тему эффективности к математическим подходам –  увеличению или уменьшению количества структур, осуществляющих государственный контроль: речь нужно вести об эффективности и  полезности их деятельности. Нужно также принимать в расчет то, что  позиция общества в отношении госконтроля весьма неоднозначна – от сетований на его избыточность  до негодования по поводу бездействия контрольно-надзорных органов (при этом он напомнил, как было воспринято людьми купание в молоке представителей омского завода «Сыры»[1]). Наконец, полезно изучать зарубежный опыт: например, в Великобритании и Италии  в среднем контрольных проверок осуществляется в три раза больше,  чем в России.

Им были приведены результаты некоторых соцопросов,  данные которых  свидетельствуют:  реализация  Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», по мнению большинства опрошенных,  изменила ситуацию к лучшему, в то время, как только около трети субъектов госконтроля говорят о его избыточности.

И.Н. Барциц остановился также на четырех аспектах проблемы. Первый – это необходимость формирования единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов для  стандартизации и систематизации  обязательных к ним требований.

Пока подобной правовой основой Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» служить не может, несмотря на то, что в него вносилось много изменений. И все потому, что  с момента  принятия Закона 16 видов контрольно-надзорной деятельности были выведены из сферы его регулирования. Очевидно, что сегодня есть насущная потребность принятия  нового основополагающего документа.

Говоря о понятиях «контроль»,  «аудит», «надзор», И.Н. Барциц отметил, что отсутствие строгой системы дефиниций серьезно затрудняет понимание структуры и функций соответствующих органов, возникает путаница. Поэтому, по его мнению, необходимо либо вообще отказаться от термина «надзор», либо говорить о контрольно-надзорных функциях.

Второй аспект –  сопряжение системы управления рисками с контрольно-надзорной деятельностью. Основными целями госконтроля должны стать формирование благоприятного инвестиционного климата, согласование интересов хозяйствующих субъектов, внедрение в систему контроля экономической деятельности принципа целесообразности. Использование системы управления рисками федерального и регионального госконтроля приведет к введению существенного объема дополнительной отчетности  хозяйствующих  субъектов, что  противоречит поставленным целям. То есть внедрение системы управления рисками скорее всего приведет к усилению административной  нагрузки на бизнес.

Третий аспект – это разделение контроля на внешний и внутренний. При этом, признавая успехи в формировании и правовом регулировании системы госконтроля,  докладчик обозначил основные проблемы  системы внутреннего контроля, такие как отсутствие стандарта внутреннего аудита,  единой базы внутреннего аудита, особенно в финансовой сфере, совмещение понятий внутреннего контроля и внутреннего аудита и др.

Четвертый аспект касается внесения возможных поправок в Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» и затрагивает проблему ответственности ревизоров за сокрытие информации в отношении правонарушений, выявленных в ходе аудита. Речь идет о норме, закрепляющей обязанность аудитора  информировать правоохранительные органы о фактах коррупции и экономических преступлениях, выявленных  в ходе его работы, за невыполнение которой аудитора могут лишить лицензии на ведение профессиональной деятельности.

Последующая дискуссия и комментарии относительно предложений основных докладчиков касались вопросов перехода к риск-ориентированным технологиям, формирования новой модели контрольно-надзорной деятельности, в основе которой будет упорядочение функций  контрольных органов.  Важность создания подобной модели подчеркнул заместитель начальника Контрольного управления Президента Российской Федерации  В.В. Летуновский.

О необходимости максимального упрощения законодательных нормативных актов,  сегодня значительно усложняющих экономическую деятельность, а также об использовании механизмов краудсорсинга, говоридось в выступлении Т.С. Иларионовой, профессора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Президент Фонда «Деловая перспектива» Д.В. Крылова остановилась на разграничении понятий и функций контрольной и надзорной деятельности.

Было внесено предложение о необходимости формирования нового  облика контрольной деятельности. Разработка этой модели, подчеркнули  участники круглого стола, должна вестись в тесном контакте с представителями бизнес-сообщества и науки. И с этим представители органов государственной власти были полностью согласны.

[1] http://ria.ru/society/20140328/1001391720.html

Законопроект «Об основах общественного контроля», внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации, закладывает основы для кардинального изменения отношений власти и общества, а также формирует возможности для переформатирования всей системы государственного управления.

Это необходимо для повышения эффективности деятельности органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления. Возможности такой перестройки системы государственного управления на сегодняшний момент носят лишь потенциальный характер. Их можно реализовать только на основе ключевой идеи, определяющей цель и смысл общественного контроля – идеи  «общественного интереса».

Общественные интересы понимаются как законные интересы неопределенного круга лиц, связанные с обеспечением их безопасности и благополучия, соблюдением их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и нормами международного права. К общественным интересам, прежде всего, относят правоотношения в области защиты окружающей среды, социального обеспечения, труда, образования, здравоохранения, культуры, науки, санитарно-эпидемиологического благополучия, контроля за расходованием бюджетных средств, правоохранительной деятельности, обороны, а также правоотношения в иных сферах, рассматриваемых гражданским обществом непосредственно или через его представителей в качестве общественно значимых[1].

К сожалению, идея общественного интереса, будучи ключевой в проекте Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации», разработанном Общественной палатой Российской Федерации, не вошла в финальный документ, внесенный в Государственную Думу. Таким образом, из законопроекта исчез его основной концептуальный принцип. Наблюдение за действиями органов власти и местного самоуправления, общественная проверка, анализ и общественная оценка издаваемых ими нормативно-правовых актов и принимаемых органами власти решений[2] не могут быть целью общественного контроля, так как без концепции общественного интереса не ясно, что конкретно, а главное, зачем контролировать.

Изъятие из законопроекта его ключевого концепта «общественные интересы» существенно снижает не только вероятность реализации возможности сущностного переформатирования системы государственного управления, направленного на повышение эффективности деятельности органов исполнительной и законодательной власти, но и практически сводит на нет саму идею общественного контроля, как основы для укрепления доверия власти и общества в ходе совместной работы по достижению общественных интересов.  Следовательно, общественный контроль перестает создавать условия для содержательного взаимодействия общества и власти, способствующего социальной солидарности, социальной сплоченности.

Представленный в Государственную Думу законопроект имеет ряд положений, которые впоследствии могут негативно повлиять на реализацию мероприятий общественного контроля вплоть до его полной парализации. В частности, требуется расшифровать принцип недопустимости необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов власти, местного самоуправления, иных объектов общественного контроля, представив исчерпывающий перечень оснований для проведения подобных мероприятий. Кроме того, принцип обязательного рассмотрения объектами общественного контроля его итоговых документов компенсируется необязательностью их учета в деятельности органов власти, так как законопроект предусматривает учет результатов общественного контроля только «в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». Понятно, что не всегда и не все рекомендации можно учесть в деятельности органов власти, однако учет или не учет рекомендаций должен быть обязательно обстоятельно мотивирован. И требование «мотивированного заключения объекта общественного контроля о возможности учета рекомендаций, полученных в результате контрольных мероприятий», должно быть, на наш взгляд, законодательно закреплено.

Необходимо обеспечение принципа «самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля», который без соответствующей финансово-экономической поддержки реализовать на практике вряд ли будет возможно. Решение задач, поставленных перед субъектами общественного контроля, требует высокого профессионального уровня исполнителей, их существенных временных затрат, работы на постоянной основе, что также не возможно без финансового обеспечения. Думается, что для обеспечения истинной независимости субъектов общественного контроля целесообразно их финансирование из специального федерального фонда или из федерального бюджета.

Говоря о субъектах общественного контроля, определенных законопроектом, следует отметить ряд существенных моментов.

Во-первых, закрытый список субъектов общественного контроля исключает из системы общественного контроля его наиболее эффективные и результативно действующие элементы, такие как общественные и некоммерческие организации (НКО). Опыт общественного контроля [Доклад о состоянии…, 2012; Доклад об эффективности…, 2013] реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и №606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» показывает, что именно некоммерческие организации наиболее активны и продуктивны в осуществлении мероприятий общественного контроля, в то время как общественные палаты регионов в большинстве своем формально участвовали в мониторинговых мероприятиях. Активную позицию занимали лишь некоторые члены региональных общественных палат, чаще всего представлявшие профильные некоммерческие организации.

Во-вторых, существующий сегодня порядок формирования общественных палат регионов и муниципальных образований, а также возложение обязанностей по обеспечению их деятельности преимущественно на профильные органы власти (которые, согласно законопроекту «Об основах общественного контроля», должны являться объектами общественных контрольных мероприятий) препятствует реализации принципа независимости и самостоятельности субъектов общественного контроля. Кроме того, как показывает наш анализ, муниципальные общественные палаты еще очень слабы и обладают мизерным опытом эффективной реализации мероприятий общественного контроля.

В-третьих, законопроектом не определяется ключевой субъект, организующий работу по общественному контролю. Существует множество диссоциированных субъектов общественного контроля: общественные палаты (региональные, муниципальные, федеральная), общественные советы федеральных и региональных органов власти, а также общественные инспекции, общественные наблюдательные комиссии и т.д., которые в соответствии со ст. 16 законопроекта «Об основах общественного контроля», в целях координации своей деятельности, объединения усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля вправе создавать ассоциации и союзы, а также проводить совместные мероприятия.

Принимая во внимание вышеизложенные факты, демонстрирующие слабую субъектность и самостоятельность палат и советов, недостаточный опыт результативного общественного контроля и эффективного взаимодействия, их фактическую разобщенность, было бы целесообразно законом закрепить статус ключевого субъекта общественного контроля, обеспечивающего координацию, методическое, консультационное, информационное, а возможно и финансовое обеспечение работы системы общественного контроля. Роль такого ключевого субъекта могла бы исполнять Общественная палата Российской Федерации.

Наша практика показывает, что не только субъекты общественного контроля пока не обладают практиками и навыками такой деятельности, но и органы власти регионального и муниципального уровней не готовы к введению системы общественного контроля. У них отсутствуют навыки конструктивного взаимодействия с общественностью в лице общественных активистов, некоммерческих организаций, общественных палат. Существует страх органов власти перед некоммерческими организациями. Все это ведет к формальному соблюдению требований взаимодействия власти и общества в формате информационной открытости. Так, в частности, органы власти в регионах стараются максимально сократить число представителей НКО, включенных в советы, обеспечивающие организацию работы по осуществлению независимой оценки качества оказания социальных услуг. Зачастую такие советы на 2/3 состоят из руководителей учреждений и чиновников или включают только аффилированных с органами власти представителей общественности. Недостаточное понимание выгод и преимуществ общественного контроля самой властью, ведущего, в первую очередь, к появлению новых способов и механизмов решения существующих социальных проблем.

Учитывая, что создание системы общественного контроля формирует новую культуру взаимоотношений власти и общества, когда именно общество формулирует повестку дня для власти и осуществляет экспертную оценку ее проектов и программ, а также, принимая во внимание, что создается новое направление деятельности для органов власти – организация взаимодействия с субъектами общественного контроля, требуется целенаправленная подготовка, как субъектов, так и объектов общественного контроля.

Повысить эффективность и результативность общественного контроля, а также обеспечить его реальную независимость от региональных и муниципальных элит могло бы также более тесное взаимодействие субъектов, осуществляющих этот вид деятельности, со структурами, реализующими иные виды контроля (в частности, государственный  и муниципальный контроль). Ключевым звеном  такого взаимодействия могли бы стать полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах, входящих в федеральный округ. Именно они могли бы взять на себя контроль за формированием региональных и муниципальных общественных палат, общественных советов при территориальных органах федеральных органов исполнительной власти и региональных органах исполнительной власти, обеспечивая их реальную независимость. Повышению эффективности и результативности общественного контроля способствовало бы осуществление полпредами и главными федеральными инспекторами   взаимодействия с субъектами общественного контроля регионального и муниципального уровней. Это  помогло бы консолидировать усилия общественности по осуществлению общественного контроля  исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах федерального округа.

Возможности для включения института полпредов в организацию системы  эффективного общественного контроля в качестве ключевого звена, обеспечивающего взаимодействие различных структур, реализующих функции контроля, заложены в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе[3]. Согласно данному документу, основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации, а также организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Кроме того, согласно Положению, в функции полпреда входит  организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями и организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Через систему президентского контроля возможно обеспечить конструктивный диалог всех субъектов общественного контроля (общественные советы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; общественные советы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в муниципальных образованиях; региональные и муниципальные общественные палаты), а также их результативное взаимодействие (в первую очередь, в части учета итогов общественного контроля) с объектами общественного контроля, такими как территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;  органы исполнительной и законодательной власти, органы местного самоуправления. Важным результатом такой работы станет повышение эффективности общественного контроля, а также содействие органам, осуществляющим государственный контроль (надзор) на территории региона. Будет организовано взаимодействие при осуществлении общественного контроля с органами государственной власти или органами местного самоуправления, в том числе органами, осуществляющими государственный или муниципальный контроль (надзор).  Будет налажено взаимодействие с субъектами общественного контроля в регионе и осуществлена  координация данного вида деятельности общественными советами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, в целях организации независимого эффективного и результативного общественного контроля возможно введение системы «двух ключей». Первый ключ находится у Общественной палаты Российской Федерации, осуществляющей координацию мероприятий общественного контроля, обеспечивая их методическое, консультационное, информационное сопровождение. Второй ключ, обеспечивающий взаимодействие и координацию работы структур общественного контроля на региональном и муниципальном уровне, их взаимосвязь с различными субъектами контроля, находится в ведении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации.

Литература

Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М., Общественная палата Российской Федерации, 2013. 132 с.

Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества  в реализации антикоррупционной политики за 2013 год. М. Общественная палата Российской Федерации. 2013.

Проект Федерального Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=471327-6&02

Дополнительная литература

Антипьев К.А. Общественный контроль в системе местного самоуправления // Вопросы управления. 2012. № 2. С. 186–190.

Кошкин А.В. Общественный контроль в системе государственного и муниципального управления // Известия Академии управления: теория, стратегии, инновации.  2013. № 1. С. 5–8.

Лукьянова В.В. Общественный контроль над деятельностью органов государственного и муниципального управления // Вестник Самарского государственного университета. 2013. № 10 (111). С. 141–146.

Общественный контроль за деятельностью государственных органов в условиях модернизации России / С. М. Зубарев, Л. Я. Полуян, Селиверстов  В.И. и др.; отв. ред. С.М. Зубарев. Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Центр правовых исследований и консалтинга. М. 2011. 183 с.

[1] Проект Федерального Закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» // http://www.oprf.ru/documents/505/1884/newsitem/19802

[2] Проект Федерального Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=471327-6&02

[3] Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 // http://www.rg.ru/oficial/from_min/prezident/352.htm

Конституционное регламентирование контрольных полномочий законодательной ветви власти не содержит возможностей для полноценного осуществления парламентского контроля в России. Эффективным решением к укреплению контрольной функции парламента стало принятие Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[1] (далее – Закон о парламентском контроле).

В Законе  закрепляются обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита гарантированных Конституцией  прав и свобод человека и гражданина; выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов, повышение эффективности системы государственного управления; противодействие коррупции; изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и повышение эффективности его исполнения. В документе закреплены также принципы осуществления парламентского контроля, названы субъекты контроля: комитеты и комиссии двух палат, парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

Формам парламентского контроля посвящается пятая статья. В главе второй данного Закона обобщаются и раскрываются отдельные формы парламентского контроля, включающие в себя ответы членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания  Российской Федерации (статья 7), парламентские запросы, а так же депутатские запросы (статья 8), адресованные должностным лицам федеральных органов исполнительной власти, парламентские расследования (статья 9), контроль за работой представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации (статья 10), а так же осуществление парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений (статья 11) и участие парламентариев с контрольной целью в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий (статья 12).

Стоит также обратить внимание на такую форму парламентского контроля, как заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц о результатах их деятельности. Здесь следует проводить различие между данной формой парламентского контроля, и формой, заложенной в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства Российской Федерации»[2], где форма контроля выступает в виде заслушивания ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, регламентированных в части 1 статьи 103, части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации и части 4 статьи 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Отличительными чертами этих двух форм являются: во-первых субъектный состав. В Законе о парламентском контроле речь идет о заслушивании ответов на вопросы членов Правительства Российской Федерации и должностных лиц, а в Законе о поправке к Конституции Российской Федерации отвечает непосредственно председатель Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, различия связаны и с содержанием ответов. Так, в первом случае вопросы парламентариев к членам Правительства Российской Федерации могут относиться к самым разнообразным сферам, в том числе – эффективности использования средств федерального бюджета по соответствующим направлениям, а также вопросы достижения целевых показателей, утвержденных государственными программами Российской Федерации. В Законе о поправках к Конституции Российской Федерации содержание вопросов ограничено ежегодным отчетом о результатах деятельности Правительства Российской Федерации.

Третьим различием является различие по органам, осуществляющим парламентский контроль. В соответствие с Законом  такими органами являются Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации. С предложением проведения парламентских расследований также может выступать и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, что закреплено в Законе о парламентских расследованиях. Закон о поправках к конституции предусматривает только Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, как орган законодательной власти, перед которой должно отчитаться Правительство.

В-четвертых, по правовой регламентации заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц содержится в федеральном законодательстве[3] и подзаконных актах – регламентах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и некоторых других. Заслушивания ежегодного отчета  Правительства о результатах его деятельности, предусмотрено непосредственно Конституцией Российской Федерации и Федерального конституционного Закона  «О Правительстве Российской Федерации»[4].

В-пятых – различия по срокам. Отчет Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации является обязательной ежегодной формой отчетности исполнительной власти перед законодательной. При заслушивании ответов членов Правительства какого-либо обязательного срока в законодательстве России не устанавливается.

В-шестых, по результату и последствиям. В случае неодобрения со стороны Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, она должна инициировать процедуру недоверия Правительству (часть 3 статьи 117 Конституции Российской Федерации). В отношении же заслушивания ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц, в случае их неудовлетворительной оценки со стороны парламента, у законодательной власти нет никаких реальных рычагов воздействия на данных должностных лиц. Фактически получается, что ответы членов Правительства и должностных лиц носят информационную составляющую, и применение в позитивном или негативном аспекте ответственности невозможно.

Содержащаяся в пункте 16 статьи 5 Закона о парламентском контроле такая форма парламентского контроля, как приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, вызывает большое недоумение в логике законодателя. Цель приглашения членов Правительства на заседания комитетов и комиссий палат парламента в законодательстве не определена. Причем такую форму парламентского контроля следует отличать от выше рассмотренной формы – заслушивания ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, законодательно не прописан и механизм приглашения членов Правительства Российской Федерации, а также задачи и цели при проведении этой формы контроля.

По нашему мнению, необходимо также детализировать норму Закона о парламентском контроле в отношении «иных должностных лиц», а именно: кого конкретно парламент имеет право приглашать на свои заседания. Однако, следует заметить, что эта проблема не только вышеупомянутого Закона, а всего российского законодательства, в котором нет единого определения понятия должностного лица. Определение должностного лица дано в уголовном законодательстве (ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации), однако не имеет универсального характера. Оно распространяется лишь на деяния, предусмотренные уголовным законодательством, в частности, главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации. В итоге было бы более правильным закрепить в нормах Закона о парламентском контроле перечень лиц, которых можно отнести к должностным, как это было сделано в статье 2.4. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. В ином случае, вместо понятия «иные должностные лица» использовать понятие «лица, занимающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации».

Все это не согласуется с неоднократно высказанной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией, согласно которой неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод граждан[5].

Российская модель порядка проведения парламентского контроля предусматривает правовое закрепление также и в регламентах палат[6] и регламенте Правительства Российской Федерации[7].

Приглашение палаты Федерального Собрания Российской Федерации, с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов, направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. Однако, регламентом Правительства Российской Федерации заложена норма, что в случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания, член Правительства заблаговременно уведомляет палату о причине своего отсутствия с указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы. Поэтому говорить об общеобязательном присутствии тех или иных членов Правительства РФ на заседаниях палат не приходится.

В таком случае, решения, принятые парламентом по ответам или представленной информации членов Правительства Российской Федерации, не могут отразиться на их положении или положении Правительства в целом, т.е. ответы на вопросы парламентариев выступают в качестве информационного взаимодействия, принять меры той или иной ответственности по данным отчетам невозможно. С другой стороны, каким образом могут подействовать члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на членов Правительства Российской Федерации в ходе заслушивания данных ответов? У данной палаты нет даже права вынесения вотума недоверия, как например, у Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Иной формой контроля деятельности Правительства являются запросы, инициируемые депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которые вправе направить запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос депутата направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации (статья 14 Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Особое значение имеет статья 15 Закона о парламентском контроле, раскрывающая решения палат Федерального Собрания Российской Федерации по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля. В частности, в ходе проведения парламентского контроля, палата парламента имеет право предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений. Другой мерой, дублирующей положение статьи 117 Конституции Российской Федерации, является рассмотрение вопроса о доверии Правительству. Крайне действенным и, на наш взгляд, эффективным средством контроля выступает зафиксированная за парламентом возможность освобождения от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты. Не менее важной является возможность у парламента обратиться к лицам, имеющим, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности, т.е. право обращения к Президенту Российской Федерации или председателю Правительства Российской Федерации в отношении министров и «иных должностных лиц». Также парламентарии наделяются правом непосредственного обращения в органы Прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации.

Немаловажную роль в регулировании основ парламентской ответственности Правительства играют и регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Так, регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный её постановлением от 22 января 1998 года № 2134-II ГД[8], и регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный его постановлением от 30 января 2002 года № 33-СФ[9], определяют порядок, формы реализации парламентской деятельности, в том числе контролирующей. Именно в них конкретно определена процедура осуществления парламентского контроля, в том числе и парламентских слушаний, порядок принятия различных решений, проведения «правительственного часа», парламентских запросов и т.д.

Возможно также вести речь и о конституционном контроле, осуществляемом Конституционным Судом Российской Федерации в отношении толкования норм, касающихся парламентского контроля. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, парламентский контроль исполнения федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием Российской Федерации государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей[10].

При этом необходимо иметь в виду, что парламентский контроль часто называют политическим в том смысле, что контрольные полномочия Парламента основываются не только на его собственных правах, установленных законодательством, но и на мнении избирателей, которые выражают верховную власть любого демократического государства [Добрынин, 2005. С. 4–11].

Подводя итог сказанному, с учетом современного состояния и тенденций развития законодательства о парламентской ответственности Правительства Российской Федерации, необходимо создать действенный на практике, а не только на бумаге, механизм контрольных функций парламента. Внести необходимые изменения в законодательные акты, позволяющие непосредственно и напрямую, без участия Президента Российской Федерации, применять к членам Правительства меры конституционно-правовой ответственности. Парламентский контроль Правительства Российской Федерации должен стать самостоятельным институтом государственного и общественного контроля, цель которого будет направлена на строгое и неукоснительное соблюдение норм права всеми субъектами российского законодательства. Фактически контрольные функции парламента закреплены в действующем законодательстве, поэтому основной задачей, которая стоит перед парламентом, является практическая реализация данных норм.

Литература

Добрынин Н.М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9.

Плюта Ю.В. Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени  кандидата юридических наук. Челябинск, 2012. 205 С.

[1] Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Собрание законодательства Российской Федерации. 13.05.2013. № 19, ст. 2304.

[2] Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.01.2009. № 1, ст. 2.

[3] Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Российская газета от 14 мая 2013 года № 6076.; Федеральный закон от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7.

[4] Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997  г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. — К 51. — Ст. 5712.

[5] Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 5 июля 2001 года № 11-П, от 6 апреля 2004 года № 7-П и др.

[6] О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-ІІ ГД (ред. от 18 октября 2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.;            О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (ред.. от 30 октября 2013 г. N 421-СФ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 7. Ст. 635.

[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (ред. от 18 сентября 2013 г.). № 819 // Собрание законодательства Российской Федерации. от 7 июня 2004 г. № 23 ст. 2313.

[8] О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г., N 2134-И ГД (ред. от 16.03.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №7. Ст. 801.

[9] О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г., № 33-СФ (ред. от 28 марта 2012 г.). Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 635.

[10] По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина A.B. Жмаковского: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г., № 9-П Собрания законодательства Российской Федерации. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923.