Рекомендуемая ссылка на статью:
Аннотация. Статья посвящена анализу реализуемых государством мер, направленных на развитие туристской отрасли регионов России. В качестве примера взят Крымский федеральный округ, поддержка которого является одним из приоритетов государственной политики Российской Федерации в настоящее время. Автор на основе отчетных статистических данных органов исполнительной власти в сфере туризма дает оценку принятым на федеральном уровне антикризисным мерам по стабилизации рынка туристических услуг, имеющего особое значение в социально-экономическом развитии Республики Крым и города Севастополя и их интеграции в туристское пространство России. Предложенные в статье рекомендации по мерам государственной поддержки могут быть использованы федеральными и региональными органами власти при разработке новых или повышения эффективности при реализации действующих целевых программ развития туризма.
Ключевые слова: туризм, государственное управление, региональное развитие, программно-целевой подход.
Одним из значимых событий для развития российского туризма в 2014 году стало вхождение в состав Российской Федерации Республики Крым и города федерального значения Севастополя, образовавших Крымский федеральный округ.
Индустрия туризма и гостеприимства имеет особое значение в социально-экономическом развитии Крымского федерального округа. В нем на долю сферы услуг, неотъемлемой частью которой является туризм, в последние годы приходится более 60% валового регионального продукта. В сфере туризма и смежных отраслях занято 75% трудоспособного населения Республики Крым и города Севастополя[1].
За 2013 год официальные налоговые поступления от предприятий туристской отрасли составили 2,3 млрд руб., что в 2 раза больше, чем аналогичные поступления в 2009 году[2].
Полуостров Крым богат природными и культурно-историческими ресурсами, что предоставляет необычайные возможности для развития различных видов туризма: лечебно-оздоровительного, культурно-познавательного, пляжного, социального, круизного и яхтенного, событийного, делового и других.
Основываясь на отчете об итогах развития санаторно-курортной и туристской сферы экономики Автономной Республики Крым, в 2013 году общий туристский поток региона составил порядка 6 млн прибытий, в числе которых 2 млн человек – граждане Российской Федерации[3].
Однако, в преддверии курортного сезона 2014 года, в силу ряда политических и социально-экономических изменений, произошедших в мире и в Российской Федерации, перед государством встала задача принятия оперативных мер, направленных на недопущение срыва туристского сезона в Крыму.
Основной проблемой, которую предстояло решить на государственном уровне, стало обеспечение транспортной доступности Крымского полуострова, а также перераспределение въездных туристских потоков.
С целью обеспечения транспортной доступности Крыма в апреле 2014 года Правительством Российской Федерации было принято Постановление[4], согласно которому организациям воздушного транспорта предусматривались субсидии из федерального бюджета.
Помимо решения транспортного вопроса необходимо было также принятие оперативных государственных мер, направленных на сохранение числа занятых в сфере туризма среди местного населения; увеличение числа российских граждан, получивших туристские услуги на территории Крымского полуострова; укрепление положительного имиджа региона на внутреннем рынке; повышение качества оказываемых услуг, в том числе за счет профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов индустрии гостеприимства разного уровня; увеличение коэффициента загрузки коллективных средств размещения.
В целях оперативного решения обозначенных проблем и задач, обеспечения скоординированной и эффективной работы федеральных и региональных органов исполнительной власти, Правительством Российской Федерации было поручено Федеральному агентству по туризму создать и возглавить Межведомственную рабочую группу по обеспечению функционирования в 2014 году и развитию санаторно-курортной инфраструктуры и туризма на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя.
Обозначенной выше межведомственной рабочей группой была разработана и реализовывалась адресная программа обеспечения загрузки коллективных средств размещения в Республике Крым в курортный сезон 2014 года. Она включала в себя 152 объекта размещения государственной формы собственности и была совместно реализована 72 государственными корпорациями и крупными компаниями, 55 федеральными органами власти, которые направляли своих сотрудников на отдых, оздоровление и лечение в Крым[5].
Идея реализации адресной программы заключалась в определении ответственности за ведомствами и организациями в заполнении обозначенных средств размещения Республики Крым и города Севастополя в необходимой потребности.
Параллельно с ее реализацией при содействии региональных туристских организаций была проведена кампания по пропаганде отдыха в Крыму во всех субъектах Российской Федерации, в ведущих федеральных и региональных средствах массовой информации. Кроме того, Ростуризмом реализованы программы консультационно-информационных семинаров государственных и муниципальных служащих, представителей туроператоров и руководства крымских средств размещения по вопросам интегрирования отрасли в российское законодательство, деятельности объектов размещения и комплексного использования туристско-рекреационного потенциала Крымского федерального округа.
Действенной мерой государственной поддержки туристской отрасли Крыма в низкий сезон 2014 года стало принятие Правительством Российской Федерации постановления[6], согласно которому в 2014 году из федерального бюджета предоставляется межбюджетный трансферт Фонду социального страхования в размере 1,3 млрд руб., бюджетам субъектов Федерации – межбюджетные трансферты в размере порядка 1 млрд руб.
Средства предоставляются на финансовое обеспечение санаторно-курортного лечения отдельных категорий граждан, имеющих право на получение набора социальных услуг, в санаторно-курортных организациях в Республике Крым и Севастополе. Кроме того, данной категории граждан предоставляется бесплатный проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Такой комплексный, межведомственный подход к решению оперативных задач, связанных с недопущением срыва туристского сезона, позволил уже к ноябрю отметить, что с начала года Республику Крым и город Севастополь посетило более трех миллионов туристов, из которых 70% – это граждане Российской Федерации. Конечно, не все крымские средства размещения были заполнены на 100%, однако почти в млрд руб. оценивается прибыль от туристской индустрии регионов. Предприятия рекреационной отрасли и сопутствующих ей торговли и сферы услуг заработали порядка 83 млрд руб. В бюджеты всех уровней было перечислено 1,093 млрд руб.[7]
Таким образом, если сравнивать турпоток в Крым с показателями выезда россиян за рубеж, то, например, в 2014 году количество граждан России, отдохнувших в Крыму, сопоставимо с теми, кто 2013 году предпочел Турцию или Болгарию и Египет вместе взятые.
Приведенные данные свидетельствуют о целесообразности предпринятых государством мер, а также о положительных результатах государственно-частного партнерства в вопросе поддержки туристской отрасли Крымского федерального округа. При этом представляется, что оперативные меры государственной поддержки 2014 года могут иметь и отложенный результат в 2015 году.
Однако, по итогам курортного сезона 2014 года, а также в ходе реализации адресной программы загрузки коллективных средств размещения Республики Крым и города Севастополя, можно обозначить следующие проблемы, которые препятствовали росту туристского потока в регион, а следовательно, и увеличению налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и на которые необходимо обратить внимание органам власти разных уровней при подготовке к туристскому сезону 2015 года.
Одной из главных проблем, мешающих формированию устойчивого потока в Крым и заполнению здравниц Крыма, остается транспортная логистика. Министерством транспорта прилагаются усилия в ее решении, но она не решена в полном объёме.
Мощностей паромной переправы недостаточно для осуществления бесперебойного пассажиропотока на полуостров Крым и в обратном направлении; недостаточно развито авиационное сообщение с другими регионами России, не налажена доставка туристов в Севастополь морским и авиационным путем.
По итогам проведенного автором анализа цен на авиаперелеты в Крым в курортный сезон 2014 года, стоимость предлагаемых авиакомпаниями билетов составляет зачастую более половины общей стоимости поездки; субсидируемых авиабилетов в продаже недостаточно. «Единый билет», в котором скомбинированы услуги нескольких видов транспорта, вызывает интерес у 10% планирующих поездку в Крым. Столь низкий спрос на предложенный вариант билета связан со значительным увеличением временных затрат на дорогу.
Влияние на формирование недостаточно устойчивого туристского потока, помимо транспортных проблем, оказала и слабая поддержка со стороны средств массовой информации туристской отрасли и необходимость объективной информации в переходный период развития Крыма и Севастополя.
Одним из сдерживающих факторов является также несоответствие уровня предложенного сервиса в немодернизированных объектах ожиданиям российских туристов.
Кроме того, недостаточный эффект оказала и поздняя организация продажи путевок, в то время как большинством корпораций и крупных компаний закупки путевок осуществляются в конце предшествующего – начале текущего года, а выделение дополнительного финансирования на них применялось в исключительных случаях.
В части реализации адресной программы загрузки средств размещения рекомендательный характер закрепления за организациями и ведомствами здравниц Крыма не является достаточно эффективным. По мнению автора, в случае реализации оперативных мер необходимо принятие отдельного нормативно-правового акта, регламентирующего данное закрепление, либо необходимо рассмотрение вопроса о передаче в ведение тех или иных организаций и ведомств коллективных средств размещения санаторно-курортного комплекса Крыма.
Обозначенные выше проблемы требуют решения и определяют необходимость разработки государством дальнейших долгосрочных и краткосрочных мер, направленных на поддержку индустрии туризма в Крымском федеральном округе.
Государственные меры в вопросе развития туризма в Крымском федеральном округе должны быть направлены на решение следующих задач:
- приведение правового статуса субъектов туриндустрии в соответствие российскому законодательству;
- развитие туристско-рекреационного комплекса Республики Крым и города федерального значения Севастополя;
- диверсификация туристического продукта за счет развития общей и специализированной туристско-рекреационной инфраструктуры, комплексного использования туристско-рекреационного потенциала Крымского федерального округа, решение экологических, санитарно-эпидемиологических и социально-экономических проблем развития туристско-рекреационной деятельности;
- продвижение на внутреннем и внешнем туристических рынках на основе информационно-коммуникационных технологий с вовлечением местного населения к созданию и продвижению продукта;
- совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работы на российском туристском рынке;
- обеспечение достойной оплаты труда работников туризма как результат повышения качества и количества оказываемых ими туристических услуг;
- развитие кадрового потенциала сферы туризма;
- повышение престижности и привлекательности профессий в сфере туризма;
- формирование конкурентной среды в сфере туризма;
- увеличение дохода консолидированного бюджета Республики Крым и города федерального значения Севастополя за счет увеличения объема оказанных услуг в сфере туризма;
- увеличения инвестиционной привлекательности Республики Крым и города федерального значения Севастополя;
- создание благоприятных условий для устойчивого развития сферы туризма.
Очевидно, что достижение эффективности в решении государством целого ряда задач по развитию туристской отрасли Крыма может быть достигнуто только при использовании скоординированной системы управления на разных уровнях власти и бизнеса при привлечении научного сообщества и заинтересованности местного населения с применением методов программно-целевого планирования, проектного подхода, с ориентацией на целевые показатели и конкретного потребителя.
В настоящее время в вопросе развития туристско-рекреационного комплекса Крыма, государством акцент сделан на программно-целевой метод. В августе 2014 года утверждена федерально-целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2020 года»[8]. Туризм определен программой одним из приоритетов социально-экономического развития. «Точками роста» полуострова Крым должны стать обозначенные Программой 11 туристско-рекреационных кластеров (6 – в Республике Крым: 5 – в Севастополе), на которые предусмотрено выделение средств федерального бюджета в размере 39,6 млрд руб. Привлечение внебюджетных источников на реализацию данных мероприятий не предусмотрено.
При этом разработка проектов туристско-рекреационных кластеров курортных территорий, например, предусматривается реализуемой программой развития и реформирования рекреационного комплекса Крыма на 2014–2016 годы[9]. Данной программой также определены другие приоритетные направления развития туристской отрасли Республики Крым:
- диверсификация рынков сбыта крымского туристического продукта;
- рекламная и имиджевая политика;
- развитие видов туризма, ориентированных на расширение рамок высокого сезона;
- создание и поддержка крымской туристической сети;
- развитие туристической инфраструктуры;
- поддержка отрасли в обучении персонала и популяризация специальностей туриндустрии.
Кроме того, государственную поддержку мероприятий, направленных на подготовку кадров и продвижение туристского продукта планируется также осуществлять в рамках реализуемой Федеральным агентством по туризму федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)»[10].
Высокая конкуренция за российского туриста, сложившаяся на российском и международном туристских рынках, требует от туристской отрасли Крыма предоставления качественного продукта. Государственная поддержка Крыма и Севастополя на федеральном и региональном уровнях в первую очередь должна строиться на системных принципах, а реализуемые меры должны быть оперативными и отвечать самым современным тенденциям.
Представляется, что для достижения эффективного результата в управлении отраслью, имеющей особое значение в социально-экономическом развитии Крымского федерального округа, необходимо принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие туристско-рекреационного комплекса; приведение региональных программ развития туризма на территориях в соответствие реализуемым профильным федеральным программам. В региональных программах по развитию туристской отрасли целесообразно было бы предусмотреть механизмы поддержки деятельности туристско-рекреационных предприятий малого и среднего бизнеса за счет предоставления различных преференций, использования принципов государственно-частного партнерства; процедуру поэтапного внедрения стандартов качества услуг туристско-рекреационных предприятий в соответствии с российскими и международными требованиями; отразить вопросы обеспечения безопасности туризма; интеграции профильного туристского образования республики Крым в общероссийскую образовательную систему путем внедрения инновационных разноуровневых образовательных программ в сфере рекреации и туризма ведущих российских вузов с созданием технологий целевого, включенного и дистанционного обучения.
Таким образом, в настоящее время роль государства в поддержке туристской отрасли Крыма, в которую в последние десятилетия не было существенных инвестиционных вливаний, крайне велика. Без реализации на разных уровнях целевых программ развития туризма, качественного изменения предлагаемых услуг, формирования привлекательного инвестиционного климата, добиться устойчивого развития туризма, а вместе с туризмом и социально-экономического развития, невозможно. При грамотном подходе к развитию индустрии туризма и гостеприимства у Крыма есть все шансы стать курортом не только всероссийского, но и мирового значения.
[1] Крым выйдет в этом году на уровень Турции по числу российских туристов // http://ria.ru/crimea_today/20140423/1005134936.html#ixzz3JvH7O082/
[2] Министр курортов и туризма Крыма Елена Юрченко: «Нашей целью является создание в Крыму конкурентоспособного круглогодичного международного туристского центра РФ» // http://interfax.ru/tourism/tourisminf.asp?id=367104&sec=1464/
[3] Об итогах развития санаторно-курортной и туристской сферы экономики Автономной Республики Крым за 2013 год // http://mtur.rk.gov.ru/rus/info.php?id=603956/
[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2014 года № 389 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий автономной некоммерческой организации «Единая транспортная дирекция» на организацию перевозок пассажиров в прямом смешанном сообщении на территорию Крымского федерального округа и в обратном направлении».
[5] Отчеты о работе Ростуризма за 2013, 2014 годы // http://russiatourism.ru/content/2/section/34/detail/3465/?sphrase_id=14358/
[6] Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2014 года № 921 «О предоставлении в 2014 году из федерального бюджета межбюджетного трансферта бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации и иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с санаторно-курортным лечением отдельных категорий граждан, имеющих право на получение набора социальных услуг, в санаторно-курортных организациях, расположенных в Республике Крым и городе Севастополе, и предоставлением бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно в указанные санаторно-курортные организации»
[7] Туризм принес бюджету Крыма с начала года миллиард рублей // http://rg.ru/2014/11/14/reg-kfo/turizm-anons.html/
[8] Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 года № 790 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2020 года».
[9] Постановление Государственного Совета Республики Крым от 25 июня 2014 года № 2259-6/14 «О внесении изменений в Программу развития и реформирования рекреационного комплекса Автономной Республики Крым на 2014 – 2016 годы, утвержденную Постановлением Верховной Рады Автономной Республики Крым от 22 января 2014 года № 1573-6/14».
[10] Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 года № 644.
