Олег Александров. Оптимизация состава государственной службы

Рекомендуемая ссылка на статью:

Согласно данным за 2011 год[1], доля работников государственного сектора в России была относительно высокая – 20,2% от общего количества занятых в экономике, что выше, чем в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). При этом доля служащих федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов относительно низкая – 0,9% от общей численности занятых.

Несмотря на то, что общая численность федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации сопоставима с численностью центральных правительств зарубежных стран, эффективность текущих расходов на государственное управление далека от оптимальной, а результативность государственного управления в России традиционно оценивается существенно ниже, чем в странах ОЭСР.

В этой связи остро встает вопрос поиска направлений и вариантов оптимизации численности и кадрового состава государственной службы как резервов для повышения рентабельности бюджетных расходов на государственное управление.

К основным проблемам, ограничивающим эффективность бюджетных расходов на государственное управление, относится, в частности, проблема высокой доли административно-управленческого персонала в федеральных органах исполнительной власти. Как правило, она превышает 50% штатной численности, а в отдельных органах – более 80% [Александров, Добролюбова, Клочкова, Южаков, 2014].

При этом непосредственно занято в реализации государственных программ (основных мероприятий государственных программ и федеральных целевых программ) в среднем менее 1/3 госслужащих федеральных органов исполнительной власти. Между тем, именно государственные программы объединяют реализацию мероприятий инвестиционного характера и «текущую» деятельность государственных органов и призваны обеспечить достижение стратегических целей социально-экономического развития страны [Добролюбова, Южаков, 2014].

В рамках подготовки предложений по оптимизации численности и структуры государственной службы в процессе выполнения научно-исследовательской работы авторами было предложено ввести функциональную структуру должностей государственной службы.

Данную структуру было рекомендовано сформировать на основе следующей функциональной иерархии должностей:

управленческие должности;

должности советников и помощников руководителей;

должности в отраслевых подразделениях;

должности в функциональных (обеспечивающих) подразделениях;

иные должности.

Непосредственно функциональную структуру государственной службы было предложено сформировать в следующем виде (по группам должностей):

• управленческий персонал (непосредственно осуществляющий функции управления), к которому относятся следующие должности:
• заместитель руководителя;
• директор департамента (руководитель управления);
• заместитель директора департамента (руководителя управления);
• начальник отдела;
• заместитель начальника отдела;
• административный персонал (выполняющий работы по техническому обеспечению управления), включающий советников и помощников руководителей (заместителей руководителей), служащих, выполняющих функции секретарей лиц, замещающих управленческие должности, а также должности в следующих функциональных (обеспечивающих) подразделениях:
• планово-экономические подразделения;
• подразделения, осуществляющие функции бухучета и отчетности, контрольно-ревизионные функции;
• подразделения по кадрам и наградам;
• подразделения по защите государственной тайны, мобилизационной подготовке;
• подразделения по государственным закупкам;
• юридические подразделения;
• административно-хозяйственные подразделения;
• подразделения делопроизводства и контроля поручений;
• IT-подразделения;
• подразделения, выполняющие функции связей с общественностью и СМИ;
• подразделения, выполняющие функции организации международного сотрудничества;
• основной персонал (непосредственно участвующий в основной деятельности).

К основному персоналу должны быть отнесены должности в отраслевых подразделениях, в том числе:

• служащие, осуществляющие реализацию содержательных мероприятий госпрограмм и непрограммных мероприятий;
• служащие, занятые в исполнении функций по разработке и реализации государственной политики, регулирования и нормотворчества;
• служащие, занятые в исполнении контрольно-надзорных функций;
• служащие, занятые в предоставлении государственных услуг.

В рамках проведения анализа функциональной структуры государственной службы на федеральном уровне в 2014 году был подготовлен и направлен во все федеральные органы исполнительной власти запрос по данным распределения численности государственных гражданских служащих в разрезе рассмотренной выше функциональной структуры.

По итогам данного анализа было выявлено, что доля управленческого персонала в федеральных органах исполнительной власти составляет в среднем 33,5 % от общей численности, доля административного персонала – 35,9%, а доля основного персонала – всего 30% (Рисунок 1).

Рисунок 1. Итоги анализа функциональной структуры федеральной государственной службы

Кроме того, проведенный анализ позволил выявить две существенно различающиеся группы федеральных органов исполнительной власти с максимальной и минимальной долей административно-управленческого персонала в общей численности.

При этом к первой группе условно можно отнести федеральные органы исполнительной власти, в которых доля административно-управленческого персонала центральных аппаратов в общей численности в 2014 году составила более 80% (из числа замещенных должностей в центральных аппаратах по состоянию на 1 июля 2014 года). К ним относятся, в частности, Минобороны России, Россвязь, Минкавказ России, Росархив, Минсельхоз России и Минэнерго России.

Так, доля административно-управленческого персонала в общей численности Минобороны России составила по состоянию на 1 июля 2014 года – 95,82 %, в том числе доля управленческого персонала в общей численности – 23,76 %; в Россвязи, соответственно, – 86,76 % (45,59 %); в Минкавказе России – 84,44 % (60 %); в Росархиве – 82 % (44 %); в Минсельхозе России – 81,21 % (44,68 %); в Минэнерго России – 80,17 % (47,49 %).

Ко второй группе условно можно отнести федеральные органы исполнительной власти, в которых доля административно-управленческого персонала центральных аппаратов в общей численности составила в 2014 году менее 65%.

К этой группе относятся, в частности, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, Минобрнауки России, Росавтодор, Росстат, Росморречфлот, Рослесхоз, Роспечать, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Минприроды России и Минпромторг России.

При этом доля административно-управленческого персонала в Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации составила, по состоянию на 1 июля 2014 года, – 49,58 %, в том числе доля управленческого персонала – 26,35 %; в Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации, соответственно, – 52,57 % (17,46 %); в Минобрнауки России – 54,85 % (28,1 %); в Росавтодоре – 55,59 % (31,82 %); в Росстате – 56,77 % (38,12 %); в Росморречфлоте – 57,59 % (36,16 %); в Рослесхозе – 57,72 % (34,55 %); в Роспечати – 58,52 % (23,58 %); в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков – 58,82 % (15,69 %); в Минприроды России – 61,30 % (38,7 %); в Минпромторге России – 61,88 % (36,83 %).

Проведенный анализ позволил выявить диспропорции в соотношении численности структурных подразделений, осуществляющих основную деятельность (отвечающих за реализацию основных мероприятий государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых программ), и численности структурных подразделений, осуществляющих административные и управленческие функции.

Как показало дальнейшее исследование этих вопросов, в связи с малой численностью кадров, непосредственно занятых в осуществлении программ («производителей результатов»), а также недостаточностью полномочий ответственных исполнителей по кадровому обеспечению реализации государственных программ, существенно снижается результативность государственной службы [Барциц, 2010], что особенно заметно в процессе оценки эффективности реализации целевых программ.

Так, в Минсельхозе России, где доля административно-управленческого персонала составляет 81,21%, реализуется пять основных федеральных целевых программ.

Согласно имеющимся в открытом доступе отчетам об итогах осуществления в I полугодии 2014 года двух из четырех федеральных целевых программ, где государственным заказчиком – координатором является Минсельхоз России, зафиксировано невыполнение следующих целевых показателей (по данным Счетной палаты Российской Федерации).

По федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года»:

• ввод (приобретение) жилья для граждан, проживающих в сельской местности, всего составил 9,44 тыс. кв. метров, или 1,1% планового показателя, в том числе для молодых семей и молодых специалистов – 4,27 тыс. кв. метров, или 0,9%;
• ввод в действие общеобразовательных организаций составил 0,04 тыс. мест, или 1,5%;
• открыто четыре фельдшерско-акушерских пункта и (или) офисов врачей общей практики, или 3,8%;
• введено в действие распределительных газовых сетей 0,05 тыс. километров, или 1,5 %;
• введено в действие локальных водопроводов 0,03 тыс. километров, или 1,3 %.

По федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы»:

• прирост объема производства продукции растениеводства на землях сельскохозяйственного назначения за счет реализации мероприятий Программы составил 7% при плановом уровне 11%;
• ввод в эксплуатацию мелиорируемых земель за счет реконструкции, технического перевооружения и строительства новых мелиоративных систем, включая мелиоративные системы общего и индивидуального пользования составил 6,896 тыс. га, или 7,6% планового показателя;
• приведены в безопасное в эксплуатации техническое состояние пять государственных гидротехнических сооружений при плановом показателе – шесть (83,3 %);
• сохранение существующих и создание новых высокотехнологичных рабочих мест сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет увеличения продуктивности существующих и вовлечения в оборот новых сельскохозяйственных угодий составило 1,84 тыс., или 19,3%;
• площадь сельскохозяйственных угодий, защищенных от ветровой эрозии и опустынивания за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий, составила 8,4 тыс. га, или 8,4%.

Таким образом, в целях повышения эффективности основной деятельности по реализации государственных программ Российской Федерации, предлагается установить ограничение доли штатной численности сотрудников федеральных министерств, осуществляющих административные и управленческие функции, в диапазоне от 30% до 40% от общей предельной численности федеральных министерств, в их территориальных органах – не более 20 %

Кроме того, предлагается установить ограничение доли штатной численности сотрудников федеральных агентств и федеральных служб, осуществляющих административные и управленческие функции, в размере от 20% до 30% от общей предельной численности федеральных агентств и федеральных служб, в их территориальных органах – не более 10%.

Реализация предложенных мер будет способствовать рационализации распределения кадровых ресурсов государственной службы на достижение общественно значимых результатов.

Литература

Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного управления. М., 2014.

Барциц И.Н. Показатели и критерии эффективности государственного управления. М.: Издательство РАГС, 2010.

Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Методическое пособие по разработке (коррекции) и организации реализации государственных программ. М.: Издательский дом «Дело», 2014.

[1] Government at a Glance // http://www.oecd.org/gov/govataglance.htm